장애인 문화권 확보를 위한 공공정책 개선 검토

(김혜준 : 2017. 10. 16. 작성 후 보완 계속)

□ 개요

○ 공연장, 영화관, 박물관, 미술관, 복합문화공간, 일시적 정부·공공 행사 등에서 장애인들의 문화향유권 확보에 필요한 AD(음성해설/화면해설), CAP(폐쇄자막) 서비스 등을 적정수준으로 제공하기 위한 실효적인 법제 정비. (※ 문체부가 보건복지부에 적극적으로 개선을 요청하는 방식 : 장애인차별금지법 제15조 제2항 3호를 ‘열거’로 유권해석하거나 명료해지도록 개정)

○ 장애인문화포털 구축 (정보제공, 상담, 예약대행, 배려서비스 신청 등)

○ 위 두 가지 사안의 전문적이고 효과적인 운영을 위한 전문 지원기관 설립과 운영.

□ 장애인이 겪는 차별과 문화격차

<표> 문화격차의 요인과 문화적 접근도‧이용도의 관계

		구분	문화격차 요인	발생원인	대안의 예
문화적 접근도에 영향을 끼치는 요인		객관적 요인	경제적 요인	□ 빈곤으로 문화비 지출 여유 없음 □ 생업으로 인한 여가시간 부족	□ 문화비 소득공제제도 □ 관람, 입장료 할인제도 (문화 바우처)
			지리적 요인	□ 물리적 거리 □ 낮은 인구밀도로 인한 문화재원 투여 미흡	□ 취약지역 인프라 우선 지원 □ 문화교류 프로그램 활성화 □ 균형발전
			신체적 요인	□ 신체적 장애	□ 장애인 접근성 제고
			사회적 요인	□ 사회적 소수자 □ 적절한 문화콘텐츠 부재	□ 쿼터제 등 적극적 조치 □ 표현 기회 확대
문화적 이용도에 영향을 끼치는 요인		주관적 요인	문화적 요인	□ 과거의 문화체험 부족 □ 문화 해독력(리터러시) 부족 □ 관심부족	□ 문화체험 기회 확대 □ 문화예술교육강좌
			심리적 요인	□ 심리적 부담 □ 소외감 □ 문화적 소비에 대한 거부감	□ 참여 프로그램 확대

○ 정책 이슈

-. 장애인복지법, 장애인차별금지 및 권리구제 등에 관한 법률, 문화예술진흥법, 문화예술교육지원법 등에서 문화환경 정비, 문화·예술활동 차별금지, 문화소외계층 문화예술복지 증진 등을 규정하고 있으나, 장애인 문화권 확보를 위한 실질적인 조치는 미흡함.

-. <2015 장애인백서>를 통해서 살핀 장애인 문화예술 주요 정책 현황

구분(유형)	사업명	내용	비고 (2013년 기준)
문화나눔	문화이용권	소외계층 문화예술 프로그램 관람 지원	1,638,737명 수혜 (기초생활수급자, 차상위계층가구, 복지시설 거주자 등)
	사랑티켓	취약계층대상 공연 관람료 지원	전체 445,496명 수혜
	소외계층 문화순회	찾아가는 서비스	장애인 포함
	방방곡곡 문화공감	우수 프로그램 지방문예회관 유치 지원	직접 연관성 적음
	생활문화공동체	생활문화 활성화	직접 연관성 적음
장애인 편의시설 설치 지원 「장애인 등의 편의증진보장에 관한 법률」		장애인 편의시설 개선비용 지원	승강기, 리프트, 경사로 손잡이 등 지체장애 중심 접근

-. 장애인차별금지법 관련사항 검토

차별금지법 (제24조제1항)	“장애인이 문화·예술활동에 참여함에 있어서 장애를 사유로 차별하는 것 금지” “장애인을 장애를 사유로 정당한 사유 없이 제한·배제·분리·거부 등에 의하여 불리하게 대하는 경우”를 차별로 간주함. (제4조제1항제1호)
활동 참여의 ‘동등’성	‘동등’하게 문화·예술활동에 참여할 수 있게 해준다 함은 장애인에게 어떤 편의를 제공함으로써 해당 문화·예술활동에 참여하는 기회를 비장애인과 동등하게 해준다는 것을 의미한다. 이는 장애인과 비장애인이 문화·예술활동을 똑같은 수준으로 할 수 있도록 또는 해당 활동의 목적을 똑같은 수준으로 달성할 수 있도록 해줌을 의미하지는 않는다. ※ 참고자료 : 최승철 외, 『문화·예술에서의 장애차별 예방 매뉴얼』(2016.12), 한국장애인개발원. 22쪽.
차별 관련 사례	어느 청각장애인은 연극을 관람하면서 연극 대사 내용에 접근하기 위하여 공연장 측에 수화통역사를 제공해 줄 것을 요청했다. 이에 공연장 측은 무대 근처에서 수화통역사가 통역을 할 경우 다른 관객들이 연극에 몰입하는 것을 방해한다는 이유로 그 제공을 거부했다. (다른 고객들의 문화예술 활동 참여를 방해하므로 편의제공 거부의 정당한 사유로 인정됨) 이 사례에서 청각장애인이 다른 고객의 관람을 방해함이 없이 연극 대사 내용에 접근할 수 있게 해주는 정당한 편의로는 프롬프터를 설치하고 이 프롬프터에 대사를 띄우는 조치 등이 있다. (※ 참고자료 : 최승철 외, 같은 자료. 35쪽.)

※ 참여하는 ‘기회의 동등함’에 그치지 않고, 문화·예술활동의 목적까지 (똑같은 수준에 가깝게) 상당한 수준으로 달성할 수 있도록 해가는 적극적인 접근이 필요하고, 관련 서비스 활동을 하고 있는 전문예술단체들에 대한 지원도 필요함.

□ 문화권 보장을 위한 제도 정비의 방향

○ 현재는 폐쇄자막, 화면해설 등의 장애인 시청 편의 서비스를 방송에 한정하고 있고, 문화·예술활동에는 보조인력 배치, 보청기 같은 장비(보조장구) 제공 정도의 소극적인 ‘차별금지’를 규정하고 있을 뿐임. (장애인차별금지법 제14조와 제15조)

○ 장애인차별금지법에서 정하고 있는 정보통신 등에서의 정당한 편의제공의무(제21조)를 문화·예술활동에까지 확대 적용.

-. 장애인차별법 시행령 제15조 제2항 3호를 개정하여, 동법 시행령 제14조 제5항에서 규정하고 있는 폐쇄자막(청각장애인), 화면해설(시각장애인) 등 시청 편의 서비스를 문화·예술활동에 확대 적용. (※ 한국수어 통역은 제외 검토)

-. 현재의 장애인차별금지법 시행령 제15조(문화·예술활동의 차별금지) 제1항 관련 문화·예술사업자의 단계적 범위(문화예술진흥법 시행령 별표 1)는 동일하게 적용.

(※ 300석 이상 규모의 영화관과 300석 이상의 중규모 민간 공연장까지).

□ 제도 정비를 위한 준비

〇 장애인 문화‧예술활동 실태(통계)와 제도 개선으로 인한 문화권 확보 효과 예측.

〇 300석 규모 영화관과 공연장을 기준으로 한 비용 산정.

(한국장애인고용공단 협조)

▣ 장애인차별금지법 시행령 제15조에 대한 한국장애인개발원 최승철 객원 연구위원 의견.

정당한 편의는 장애인이 비장애인과 동등하게 같은 활동에 참여할 수 있게 해주는 것입니다. 이때 ‘동등’하게 해준다는 것은 활동의 목적의 달성을 똑같게 해준다는 것을 의미하지는 않습니다. 예를 들면, 고용주는 장애를 가진 근로자가 비장애 근로자와 동등하게 직무를 수행할 수 있게 정당한 편의를 제공할 의무가 있습니다. 이때 해당 정당한 편의는 직무의 성과 수준을 똑같이 달성하게 해주는 것을 의미하지는 않습니다. 직무 성과의 수준은 개인의 능력과 노력에 따라 결정됩니다. 정당한 편의는 장애 근로자가 자신의 능력을 발휘하여 해당 직무를 원활히 수행할 수 있게 해주는 것으로, 이를 달리 표현하자면 직무의 원활한 수행에 참여하는 기회를 동등하게 해주는 것이라 할 수 있습니다.

아래 예는 ‘참여 기회’를 동등하게 해준다는 의미를 조금 더 분명하게 보여줍니다.

가상사례 : 장애인에게 해당 활동에의 동등한 참여를 보장하는 정당한 편의

학교가 국립공원으로 현장학습을 갈 때 휠체어를 사용하는 장애 학생이 현장학습에 참여할 수 있도록 그를 도와줄 보조교사를 배정하는 경우, 이는 비장애 학생들과 마찬가지로 장애 학생에게 현장학습에 참여할 기회를 준다는 점에서 ‘동등’한 활동 참여를 가능하게 해주는 ‘정당한 편의’에 해당한다. 그렇지만 보조교사가 아무리 잘 보조하더라도 장애 학생은 현장학습 장소 중 휠체어로 갈 수 없는 곳에는 가기 어려운데, 따라서 보조교사라는 편의는 장애 학생이 비장애 학생들과 동일한 수준으로 현장학습을 할 수 있게 해주지는 못한다. 이처럼 보조교사는 장애 학생이 비장애 학생과 똑같은 수준으로 현장학습이라는 활동을 하도록 보장하지는 못하지만 장애 학생에게 비장애 학생처럼 현장학습에 참여하는 기회를 제공한다는 점에서 “정당한” 편의라 할 수 있다. 한편, 만약 현장학습 장소에서 장애 학생이 갈 수 없는 곳이 있다면 보조교사는 그 가지 못하는 장소에 대해 장애 학생에게 설명을 해주는 등, 대안적 조치를 취해야 한다. 이를 행하지 않는 것은 정당한 편의 제공 의무를 이행하지 못한 것일 수 있다. 이때 ‘백문이불여일견’이라고 그러한 대안적 조치를 통해 장애 학생이 얻은 학습 효과는 직접 그 장소를 돌아본 비장애 학생들이 얻은 학습 효과와 결코 똑같지 않다. 그러나 그 조치를 통해 장애 학생은 비장애 학생들처럼 그 장소에 대한 학습에 참여하는 기회를 얻은 것이다.

“참여하는 ‘기회의 동등함’에 그치지 않고, 문화·예술활동의 목적까지 (똑같은 수준에 가깝게) 상당한 수준으로 달성할 수 있도록 해가는 적극적인 접근이 필요”하다는 김혜준 선생의 말씀에 전적으로 공감합니다. 이러한 ‘적극적인 접근’은 차별금지법 영역을 벗어나는 적극적 정책에 해당합니다. 그간 장애인들이 차별로 인해 문화권을 제대로 향유할 수 없었습니다. 이러한 실질적인 차별의 문제는 차별금지법으로는 해소될 수 없습니다.

정보통신 등에서의 정당한 편의 목록에 들어 있는 폐쇄자막, 화면해설 등을 문화·예술활동에도 확대 적용하자는 말씀을 하셨습니다. 일단 폐쇄자막이나 화면해설은 영화나 방송과 같은 특정 매체에 적용되는 것이기에 이것을 문화·예술활동에 적용한다면 현재로는 영화에 국한될 것 같습니다. 무대 공연 일반에 그와 유사한 정당한 편의를 제공하게 하자는 말씀에 대해서는, 이미 관련 기술들이 개발되어 사용되고 있기에 적극 찬성합니다. 그런데 현행 장애인차별금지법을 적극적으로 해석한다면 현행 법 하에서도 그러한 정당한 편의는 제공되어야 합니다. 문화·예술활동에서 제공되어야 할 정당한 편의 목록을 규정하고 있는 장애인차별금지법 시행령 제15조 제2항을 보면 제2호는 “장애인의 문화·예술활동을 보조하기 위한 휠체어, 점자안내책자, 보청기 등 장비 및 기기 제공”입니다. 이 문언에 ‘등’이 들어 있기에 장애인의 문화·예술활동을 보조하기 위한 장비 및 기기는 ‘휠체어, 점자안내책자, 보청기’에 국한되는 것이 아니라 그 밖의 다른 장비 및 기기도 포함한다고 볼 수 있습니다.

참고로, 장애인차별금지법 시행령의 곳곳에 나열되어 있는 정당한 편의의 목록이 예시인지 아니면 열거인지에 대한 논쟁이 있습니다. ‘열거’로 본다면 정당한 편의는 해당 목록에 나와 있는 것이 전부이겠지만, 그것을 ‘예시’로 본다면 그 목록상의 정당한 편의 이외에도 그 밖의 다른 정당한 편의도 제공되어야 합니다. 저는 법상의 정당한 편의 목록이 열거 아닌 예시로 보는 입장입니다.

※ 참고 : 최승철 위원의 견해 혹은 기대와 달리, 보건복지부는 “예시냐 열거냐의 법적 해석은 일률적이지 않다”는 입장임.

“장애인차별금지법 시행령 제5조, 제14조 등에서 정당한 편의의 내용에 대해 규정하고 있습니다.

제5조를 예시로 들면 정당한 편의의 구체적인 내용을 1~6호까지 규정하고 있으며 이 경우에는 정당한 편의의 목록을 예시가 아닌 나열로 보아야 합니다. (한편) 6호의 '시험시간 연장, 확대 답안지 제공 등 장애인의 능력 평가를 위한 보조수단 마련'에서 시험시간 연장, 확대 답안지 제공 등으로 규정하고 있으므로 이는 예시로 보아야 할 것입니다. 이처럼 장애인차별금지법 시행령에서 규정하고 있는 정당한 편의의 내용은 법에 규정되어 있는 내용을 각 건별로 판단해야 할 것입니다.

(2017년 12월초 / 보건복지부 장애인권익지원과 : 곽은교 서기관, 044-202-3302)

▣ 장애인차별금지법 시행령의 관련 조항

제14조(정보통신ㆍ의사소통에서의 정당한 편의 제공의 단계적 범위 및 편의의 내용)

⑤ 법 제21조제3항에 따른 장애인 시청 편의 서비스의 구체적인 내용은 다음 각 호와 같다.

1. 청각장애인을 위하여 방송의 음성 및 음향을 화면에 글자로 전달하는 폐쇄자막

2. 청각장애인을 위하여 방송의 음성 및 음향을 손짓, 몸짓, 표정 등으로 전달하는 한국수어 통역

3. 시각장애인을 위하여 화면의 장면, 자막 등을 음성으로 전달하는 화면해설

제15조(문화ㆍ예술활동의 차별금지) ① 법 제24조제2항에 따라 장애인이 문화·예술활동에 참여할 수 있도록 정당한 편의를 제공하여야 하는 문화·예술사업자의 단계적 범위는 별표 4와 같다.

② 법 제24조제2항에 따른 정당한 편의의 구체적인 내용은 다음 각 호와 같다.

1. 장애인의 문화·예술활동 참여 및 향유를 위한 출입구, 위생시설, 안내시설, 관람석, 열람석, 음료대, 판매대 및 무대단상 등에 접근하기 위한 시설 및 장비의 설치 또는 개조

2. 장애인과 장애인 보조인이 요구하는 경우 문화·예술활동 보조인력의 배치

3. 장애인의 문화·예술활동을 보조하기 위한 휠체어, 점자안내책자, 보청기 등 장비 및 기기 제공

4. 장애인을 위한 문화·예술활동 관련 정보 제공