정책연구용역

외주정책의 주요현안과 정책방향

2012. 1. 19.

정책연구용역

외주정책의 주요현안과 정책방향

2012. 1. 19.

연 구 기 관  : 이화여자대학교 산학협력단

총괄책임자  : 유 의 선

제  출  문

문화체육관광부 방송영상광고과 귀하

본 보고서를 『외주정책의 주요현안과 정책방향: 국내외 외주정책 및 법원 판결 분석을 중심으로』연구의 최종 보고서로 제출합니다.

2012. 1. 19

연 구 기 관 : 이화여자대학교 산학협력단

총괄책임자 : 유의선(이화여자대학교 언론홍보영상학과)

보조연구원 : 채정화(이화여자대학교 언론홍보영상학과 박사수료)

이래현(이화여자대학교 언론홍보영상학과 석사과정)

<목 차>

요약문	ⅰ

Ⅰ. 서론	1

1. 연구목적	1

2. 연구방법	2

Ⅱ. 정부의 외주정책 분석	4

1. 방송콘텐츠 경쟁력 제고를 위한 외주정책	4

2. 공정한 거래환경 조성을 위한 외주 정책	9

1) 공정거래 환경 조성 정책	9

2) 부처별 분쟁조정위원회	11

3. 방송법상 외주정책의 변화 및 평가	17

Ⅲ. 외주제작과 저작권 귀속	22

1. 외주프로그램 제작사의 정의	22

2. 외주제작 방송프로그램의 핵심요소와 구성 현황	23

3. 저작권 귀속의 일반론	27

1) 저작물에 대한 일반 원칙	28

2) 영상저작물 특례 조항의 제작자	32

4. 저작권 배분의 구조적 한계	34

1) 외주제작 시장의 구조적 문제	34

2) 저작권 귀속 현황	39

3) 외주제작의 대가산정과 수익배분	45

5. 외주제작 형태에 따른 저작권 귀속	49

1) 완전외주형	49

2) 공동제작형	50

3) 부분외주형	53

4) 단순노무형	53

6. 시사점(저작권 배분 관련 현안과 법적 괴리의 문제)	56

1) 저작자 결정 문제	56

2) 저작자로서의 제작인력	57

Ⅳ. 공정거래 관점에서의 외주제작	58

1. 외주제작 방송프로그램의 거래 관련 법률적 검토	58

1) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률	58

2) 하도급거래 공정화에 관한 법률	60

3) 문화산업진흥 기본법 및 콘텐츠산업 진흥법	62

2. 외주제작의 계약 구조와 문제점	63

Ⅴ. 주요 선진국의 외주정책 방향	74

1. 유럽의 외주정책	74

1) 유럽 외주정책의 전반적 현황	74

2) 독일의 외주정책 현황	76

(1) 독일 외주정책 개요	76

(2) 독일 외주정책의 특징	76

(3) 시사점	78

3) 프랑스의 외주정책 현황	78

(1) 프랑스 외주정책의 역사	79

(2) 프랑스 외주제작 형태	81

(3) 프랑스 외주정책의 특성	81

(4) 프랑스 외주정책의 목표	84

(5) 시사점	86

4) 영국의 외주정책 현황	87

(1) 영국 외주정책의 흐름과 정책 효과	87

(2) 영국 외주정책의 특징	90

(3) Ofcom과 Code of Practice(시행규칙)	97

(4) 시사점	108

2. 미국의 외주정책	112

1) 미국의 외주 정책의 역사	113

2) 외주 규제정책의 폐지	114

3) 시사점	116

3. 일본의 외주정책	116

1) 일본 외주제작의 역사	118

2) 일본 독립제작사와 방송사의 관계	118

3) 일본의 외주제작 계약	119

4) 일본의 외주제작 현황	121

5) 시사점	122

Ⅵ. 결론 : 주요 현안별 정책 방안 제언	123

1. 표준계약서의 제출(신고) 의무제	123

1) 타당성	123

2) 정책안 :「문화산업진흥기본법」개정	124

2. 방송사업자별 외주제작 시행규칙 제정 및 승인제 도입	125

1) 타당성	125

2) 정책안 : 방송법 제77조의2(외주제작 시행규칙의 승인)

제정 및 제108조(과태료) 개정	125

3. 외주제작 시행규칙의 주요 요건(안) : 저작권 귀속 및 배분 근거 등	127

1) 타당성	127

2) 정책안 : 외주제작 시행규칙의 주요 요건	127

(1) 저작권 귀속 및 배분	128

(2) 분쟁 해결 방법	129

(3) 보고의 의무 : 연차보고서 및 방송산업실태조사보고서	130

4. 표준제작비 기준(안)	131

1) 타당성	131

2) 정책안 : 장르별 표준제작비 가이드라인	132

5. 대체적 분쟁 해결 : 콘텐츠분쟁중재위원회의 설립

(기존 콘텐츠분쟁조정위원회의 역할 확대)	135

1) 타당성	135

2) 콘텐츠분쟁조정위원회 개편(안) : 콘텐츠분쟁중재위원회	136

6. 장르별 맞춤형 방송콘텐츠 제작 및 인프라 지원사업(안)	141

1) 타당성	141

2) 정책안 : 장르별 선택과 집중을 통한 방송콘텐츠 지원 및

인력양성 사업	144

7. 외주제작 방송프로그램의 편성 경쟁제도(창의적 경쟁) 도입(안)	145

1) 타당성	145

2) 정책안 : 의주제작 방송프로그램의 창의적 경쟁제도 도입	146

참고문헌	148

<표 차례>

<표 1> 문화체육관광부 문화정책 추진방향 및 정책과제	5

<표 2> 2011년 미디어정책(미디어정책국)	7

<표 3> 관계 부처의 외주정책 관련 실천과제	11

<표 4> 분쟁조정 기구의 특성	14

<표 5> 지상파 방송의 외주편성 의무 비율 변화 추이	18

<표 6> 2011년 외주제작 의무비율고시	19

<표 7> KBS 외주 제작 드라마, 인력 구성 비율 (2004-2007년)	25

<표 8> KBS-MBC 외주제작 방송프로그램 계약 및 제작비 집행/관리 현황	26

<표 9> 주요 드라마제작사의 2006-2010년 경영 성과	35

<표 10> 2007년 KBS 외주제작 미니시리즈 수익구조	36

<표 11> 독립제작사 신고 현황	37

<표 12> 독립제작사 자본금 규모 현황	37

<표 13> 독립제작사의 외주제작 납품실적	38

<표 14> 독립제작사의 장르별 분포 현황	38

<표 15> 지상파방송3사의 장르별 외주제작 편성 비율	39

<표 16> 드라마 외주제작의 권리배분 현황	40

<표 17> 외주제작사 드라마 저작권 인정 사례	41

<표 18> 외주제작 프로그램 저작권 보유 현황	42

<표 19> 2004~2006 지상파 방송3사의 외주제작 저작권 인정비율	43

<표 20> 지상파방송 3사 저작권 관련 조항	44

<표 21> 방송사가 저작권을 갖는 경우 제작비 실례	46

<표 22> 제작사가 저작권을 갖는 경우 제작비 실례	47

<표 23> 외주제작 형태에 따른 저작권 귀속	55

<표 24> 외주계약 시 자주 분쟁이 되는 문제와 대안	64

<표 25> 지상파방송 3사 계약서의 ‘책임귀속’ 조항	65

<표 26> 방송3사의 외주계약서의 주요 내용과 수정방향(비드라마 부문)	67

<표 27> 방송3사의 외주계약서의 주요 내용과 수정방향 (드라마 부문)	70

<표 28> EU의 각 나라별 전체 작품 중에서 외주제작사의 비율 (1993-2002)	75

<표 29> 프랑스의 외주제도 개요	83

<표 30> 영국 독립제작사의 발전과정	88

<표 31> 영국 커뮤니케이션법 제198조	92

<표 32> 영국 커뮤니케이션법 제277조	93

<표 33> 영국 커뮤니케이션법 제285조	94

<표 34> WoCC를 통한 인하우스 프로덕션

-외주제작사의 프로그램 수주 분배율	96

<표 35> BBC 시행규칙의 주요 조항 및 내용	99

<표 36> Channel4 시행규칙의 주요 조항 및 내용	100

<표 37> BBC Drama 및 Factual 장르 표준 제작비	103

<표 38> Channel 4 Drama 및 Factual, Entertainment 장르 표준 제작비	106

<표 39> Ofcom의 프로그램 저작권 원칙	108

<표 40> 영국 외주제작사 시장 구조(상위 10개사 매출 분배 현황)	111

<표 41> 영국 주요 지상파 방송사 별 콘텐츠 예산 삭감 내역	112

<표 42> 일본 저작권 관련 계약 견본 내용	121

<표 43> 장르별 세부유형 및 제작비 산정 기준	134

<표 44> 현 콘텐츠분쟁조정위원회 재편(안) : 콘텐츠분쟁중재위원회	138

<표 45> 정부의 방송콘텐츠 제작지원 사업 규모	143

<그림 차례>

<그림 1> 영국 주요 방송사 별 외주제작 부문 투자 규모	110

<그림 2> 분쟁조정 절차	140

<그림 3> 분쟁 중재 절차	141

<부록 차례>

<부록 1> 외주제도 현안별 개요	152

<부록 2> 방송업종 표준하도급계약서(2011. 1. 1)	154

<부록 3> 외주제작 표준계약 가이드라인 (2004년 방송통신위원회)	168

<부록 4> 외주개선협의회 합의문 (2004)	182

<부록 5> 외주제작 참여자 보호를 위한 합의문 (2010)	184

<부록 6> 영국 BBC의 장르별 표준제작비	185

<부록 7> CEDR의 조정 과정	192

<부록 8> 외주정책 현황 및 향후 정책방향에 관한 전문가 인터뷰	193

요약문

1. 서론

○ 스마트 미디어 시대를 맞이하여 다양한 플랫폼의 등장과 함께 콘텐츠 무한경쟁 시대 도래

- 외주정책은 지난 20여 년간 콘텐츠 경쟁력 제고와 제작 산업 활성화 정책의 주축이 되어 옴

- 하지만 외주정책은 그 도입취지와는 달리 이해관계자들 간의 대립과 갈등이 해소되지 않고 지금까지도 논란의 대상이 되고 있음

- 방송사와 외주제작사간 거래행위 및 개별 사안들과 정책이 제대로 결합되지 못했고, 그동안 제기되었던 쟁점들도 정책 목표와 부합되지 못하면서 공전해 왔다고 볼 수 있음

○ 외주정책의 실효성 논쟁이 그치지 않는 갈등의 원인과 구조적인 문제를 심도 있게 다룰 필요성이 있음

○ 먼저 정부 부처간 정책의 문제, 법적 공백의 문제, 외주제작 방송프로그램 거래시장의 구조적인 문제를 파악하는데서 출발하고자 함

- 외주정책과 관련한 정부 부처들의 콘텐츠 진흥 정책 및 규제정책을 살펴봄

- 정책적 이해를 바탕으로 하여 정책 현안에 따른 현 외주제작 시장의 구조를 파악하고자 함

- 저작권법, 방송법, 공정거래법, 하도급법, 그 외 문화산업진흥기본법 등 관련 조항들을 분석해 봄으로써 외주제작 방송프로그램의 저작권 배분 및 불공정한 거래행위 발생 시 어떻게 법해석 논의를 풀어가야 하는지 그 실마리를 찾고자 함

○ 표준계약서 신고제 및 방송사업자별 외주제작 시행규칙 제정 및 시행규칙의 구성요소, 표준제작비 등을 제안하고, 궁극적으로는 현 미디어 시장에 부합하여 콘텐츠 산업 진흥 및 수용자 복지 증진에 기여할 수 있는 외주정책 개선방안을 제시하고자 함

○ 구체적 연구방법은 아래와 같음

- 기존 외주정책 관련 연구논문 및 관련 정책보고서, 외주정책 관련 정책부서의 정책자료, 통계자료 등을 토대로 외주정책 관련 콘텐츠 정책 및 외주정책 현안 분석

- 관련법 및 시행령, 표준계약서 및 가이드라인 등을 토대로 문제해결을 위한 법해석 및 향후 개정안 제시

- 전문가 인터뷰를 통해 방송사업자와 외주제작사간 구조적 문제, 거래관계에서 해결되지 않는 불공정한 거래 행위, 정책적 현안 및 이를 해결하기 위한 정책적 대안을 조사

2. 정부의 외주정책 분석

○ 방송콘텐츠 경쟁력 제고를 위한 외주정책

- 문화체육관광부의 문화정책 가운데 콘텐츠 사업 활성화 및 경쟁력 강화 정책이 주요한 축을 이룸.

- 콘텐츠 진흥 정책은 콘텐츠 제작을 위한 적극적인 지원 정책과 양질의 콘텐츠를 제작할 수 있는 인적 토대를 구축하기 위한 인력 양성 정책으로 구분됨.

- 방송통신위원회도 콘텐츠 경쟁력 제고를 위해 2011년부터 2013년까지 방송통신 콘텐츠 글로벌 경쟁력 강화 계획을 세움.

- 방송통신위원회 정책도 콘텐츠 경쟁력을 확보할 수 있도록 하는 지원 정책 중심으로 이루어졌으며, 외주제도 개선도 이러한 맥락에서 이루어진 것임.

- 방송프로그램 중 외주제작 편성이 높은 장르는 생활정보, 드라마, 엔터테인먼트, 인포테인먼드 순인데, 두 기관의 콘텐츠 진흥 정책은 이러한 장르의 외주제작사 지원 정책이 아님. 즉, 외주정책이 지향하고 표방한 정책목표와는 무관하게 작동해 옴.

○ 공정한 거래환경 조성을 위한 외주정책

- 최근에는 공정경쟁 환경 조성의 관점에서도 외주정책 방안을 모색하기 시작함.

- 표준계약서를 마련하고(의견 수렴 중), 콘텐츠분쟁조정위원회를 설치하는 등의 일련의 노력에서 이러한 점을 엿볼 수 있음.

- 방송통신위원회도 방송사업자와 외주제작사간 불공정한 거래관계를 규제하고 예방하기 위한 제도를 방송통신 기본계획 100대 실천과제에 포함시킴.

- 방송분쟁조정위원회의 분쟁조정 대상에 외주제작사를 포함시키고, 방송법에 외주제작사의 법적 지위를 규정함으로써 외주제작사를 보호하기 위한 장치들을 마련하기 시작함.

- 관련 부처별 분쟁조정위원회 설치 등은 컨트롤 타워의 부재 문제를 단적으로 보여줌. 결국 외주정책을 진두지휘할 수 있는 책임 있는 주체의 부재 문제로까지 연관됨.

- 문화체육관광부와 방송통신위원회가 각각 추진하고 있는 콘텐츠 진흥 정책은 지원대상을 구분하고 있긴 하지만, 상당부분 중복되는 정책들이 추진되고 있음을 확인할 수 있음.

○ 방송법상 외주정책의 변화 및 평가

- 외주정책의 양적 성장에 대해서는 긍정적인 평가를 내리지만, 질적 성장에 있어서는 부정적인 평가가 지배적임.

- 최근의 외주정책은 ‘불공정한 외주제작거래’ 문제가 주요한 쟁점사안으로 부각되었는데, 이는 지금까지의 외주정책이 외주제작 활성화를 제약하고 있는 현실의 문제를 제대로 개선하지 못했기 때문임.

3. 외주제작과 저작권 귀속

○ 외주프로그램 제작사의 정의

- 실질적으로 창작 활동에 기여하는 참여자를 어떻게 구분할 것인가는 주요한 문제임.

- 문화산업진흥기본법상 외주제작사는 문화산업진흥기본법에는 외주제작사가 아닌 ‘방송영상독립제작사’로 명시됨.

- 광의의 의미로 방송영상독립제작사, 방송채널사용사업자, 지역방송사 등을 포함하는 개념으로 해석하고 특수관계자는 별도로 정하고 있기도 하나 이는 법령에 명시된 범주를 벗어나는 것으로 판단됨. 문화산업진흥기본법에서 적시하고 있는 신고의 의무를 가지지 않은 사업자까지 포함하고 있으며, 방송법 상 ‘외주제작 방송프로그램’에 대한 정의 규정과도 상치되기 때문임.

- 한편 외주프로그램 제작사를 정의하는 문제와 외주프로그램을 정의하는 문제는 별개임을 주지해야 함

○ 외주제작 방송프로그램의 핵심요소와 구성 현황

- 장하용(2008)은 외주제작 방송프로그램의 핵심요소를 ‘기획’, ‘연출’, ‘작가’를 들고 있음. 방송법상 외주제작 방송프로그램의 인정기준(안)은 작가계약, 주요 출연자 계약, 주요 스태프 계약, 협찬유지 또는 제작비의 30% 이상 조달, 제작비 집행 및 관리로 구분됨.

- KBS와 MBC에서 2011년 12월 방영된 외주제작 방송프로그램을 대상으로 인정기준에 부합하는 정도를 조사한 결과 분석대상의 프로그램들은 모두 이러한 조건을 충족시키는 것으로 나타남.

- 그 이유는 외주제작 방송프로그램의 인정기준안에 따르면, 계약 체결의 주체를 기준으로 외주제작 방송프로그램 인정 여부를 판단하기 때문임. 즉 외주제작사가 프로그램을 제작하는 경우에는 계약체결 자체는 외주제작사가 하는 것이 기본임. 따라서 연출자가 방송사 소속이라고 하더라도 계약은 외주제작사와 체결을 함. 제작인력의 소속문제와는 별개로 계약은 외주제작사와 체결하게 되는 것임.

○ 저작권 귀속의 일반론

- 저작권은 창작자가 문학·학술 또는 예술의 범위에 속하는 창작물, 즉 저작물을 일정기간 동안 독점적으로 사용하고, 다른 사람이 무단으로 복제·공연·방송·전시·배포 및 2차적 저작물 작성 등의 행위를 하거나 그 창작물에 대한 창작자의 인격권을 침해하는 행위를 하지 못하도록 금지하는 권리를 의미함.

- 방송프로그램의 제작에 창작적으로 기여한 감독, 연출, 촬영, 미술, 음악, 편집 등을 담당한 자가 방송사업자 혹은 외주제작사의 피용자로서 고용관계 등에 의한 업무의 이행으로서 방송프로그램을 제작한 경우에는 저작권법 제9조에 의하여 방송사업자 혹은 외주제작사를 저작권자로 보아야 할 것으로 판단됨

- 방송사는 제작비를 모두 부담하는 경우, 방송사가 저작권을 모두 갖는 것이 당연하며, 외주제작사가 저작권을 갖기를 원한다면 자체기획, 재정투입 등을 통해 완제품을 만든 다음 방영권만을 방송사에 판매하거나, 양측의 합의에 의해 외주제작사가 저작권을 보유하는 대신 그 가치만큼 납품단가를 낮추어야 한다고 주장함.

- 외주제작사는 저작권은 저작권법의 기본취지에 따라 실제 제작사에게 귀속되어야 한다고 주장함. 실질적으로 세부작업에 참여하지 않았을 경우 제작자로 볼 수 없다고 주장함.

○ 저작권 배분의 구조적 한계

- 외주제작 시장에는 구조적인 문제가 있는데, 먼저 외주제작사는 제한적인 수익 구조를 가짐. 또한 시장 진입의 제한이 없어 외주제작사의 과잉공급 현상이 벌어지고 이는 수요독점을 초래함.

- 외주제작사가 프로그램 저작권을 보유하는 경우는 드라마, 오락 장르에서만 일부 인정된 사례가 있는 반면, 교양, 교육, 보도시사 등의 장르에서는 외주제작사의 권한을 인정한 사례가 없음.

- 특정 장르(교양 등)의 성격에 따라 외주제작사가 저작권을 보유하는 것을 적극적으로 원하지 않는 경우도 있음. 2차 창구의 수익이 거의 전무하여 저작권을 보유한다고 하여 수익에 큰 영향을 주지 않음. 오히려 저작권을 보유함으로써 제작비만 삭감될 수 있기 때문임. 따라서 외주제작사별 입장차이도 인지해야 함.

- 현재 외주제작에 대한 대가 산정 및 저작권 귀속, 수익 배분에 관한 전반적 사항은 지상파 방송사와 외주제작사 간의 사적 계약을 통해 이루어지고 있음. 문제는 지상파 방송사가 외주제작에 대한 대가를 지급하는 방식을 저작권의 귀속과 연계시키고 있다는 점임.

○ 외주제작 형태에 따른 저작권 귀속

- 외주제작 형태인 완전외주형, 공동제작형, 부분외주형, 단순노무형에 따라 저작권 귀속 여부는 상이함(본문 <표23> 참조).

4. 공정거래 관점에서의 외주제작

○ 외주제작 방송프로그램의 거래 관련 법률적 검토

- 유효경쟁이 가능한 환경이 정립되기 위해서는 독점규제 및 공정거래에 관한 법률, 하도급거래 공정화에 관한 법률 등을 검토될 필요가 있음.

- 공정거래법을 적용하여 외주제작 방송프로그램 거래의 부당성을 입증(특히, 불이익 입증)하기에는 현재 외주제작 방송프로그램의 거래 행태가 복잡하고 다양해서 위법성을 주장하기 쉽지 않음

- 표준제작비와 같은 제작비 산정 기준이 마련된다면, 거래상 지위를 이용하여 상대사업자에게 입힌 불이익을 판단할 수 있는 근거로 활용할 수 있을 것임.

- 하도급법은 완전외주형 또는 방송사에서 인력을 파견한 공동제작의 경우에는 적용할 수 없다는 한계를 지님.

- 콘텐츠산업 진흥법 제24조 및 제25조, 문화산업진흥기본법 제12조의2 등 공정경쟁 환경 구축과 관련한 법적 근거가 마련되어 있음. 이를 토대로 문화체육관광부는 문화산업 관련 사업자에게 적극적으로 표준계약서의 작성과 시행을 권고할 의무가 있음.

○ 외주제작의 계약 구조와 문제점

- 외주계약시 분쟁이 자주 발생하는 문제는 제작비와 저작권 배분 문제로 압축되며, 이는 방송사와 외주제작사간 계약을 통해서 결정되기 때문에 계약서에 어떠한 내용이 포함되느냐가 중요함.

- 2005년 국회 문화관광위에 의해 공개된 방송사들의 외주제작 표준 계약서에서는 공통적으로 방송사 쪽이 일방적으로 프로그램을 조기 종영할 수 있는 근거가 되는 등의 불공정 계약의 측면을 보이는 조항들이 발견됨. 2008년 공정거래위원회는 외주제작 드라마 신고사건을 계기로 계약서상의 불공정한 조항에 대해 시정하도록 조치를 내린 바 있음.

- 향후 정부가 표준계약서에 대한 가이드라인을 제시할 때, 무엇보다도 저작권 배분의 명백한 기준에 대한 지침을 마련해야 할 것이며, 계약해지 등의 사유는 사업자들의 자율권에 맡겨야 하지만 거래의 불공정성을 최소화할 수 있는 보완적인 제도들을 뒷받침해야 할 것임.

5. 주요 선진국의 외주정책 방향

○ 유럽의 경우 문화적 다원주의를 목표로 외주제작사 쿼터를 실시하고 있음

- 독일의 경우 민영방송에 대한 편성의무가 부과되고 있으며 방송사-제작사 간 수직적 통합 추세가 두드러짐. 또한 공영방송에의 외주제작편성비율 규제가 없음에도 공영방송사들은 외주제작사에 주문제작을 상당히 하고 있는 것으로 나타남.

- 프랑스의 경우 방송 프로그램 대부분을 외주제작사를 통해 제작하고 있음. 특히 방송법에 장편영화와 영상물 방송시 유럽 제작, 프랑스어 표현물 등의 쿼터 조항을 마련하면서 자국의 문화를 보호하려는 모습이 강하게 보임.

○ 주요선진국들의 외주정책 가운데 특히, 영국의 사례가 시사하는 바가 큼.

- 영국은 독립제작사와 협의하여 공영방송사별로 시행규칙(Code of Practice)을 제정하여 OFCOM의 승인을 받도록 함.

- 또한 추후 이 계약이 잘 진행되고 있는지, 제대로 지켜지고 있는지 감독하고 관리함. 대표적으로 BBC와 Channel 4의 시행규칙을 비교분석해 본 결과, BBC의 시행규칙이 보다 우리의 상황에 적합한 것으로 판단됨.

- BBC의 시행규칙에는 합리적 타임테이블, 저작권 배분, 표준제작비, 분쟁해결방법, 시행규칙에 대한 심의 및 보고의 의무를 명시하고 있음(본문 <표35> 참조).

- BBC 표준제작비 기준은 장르별(Drama/Factual/Entertainment/Children)로 세부 유형을 나눠 고비용, 중저비용, 저비용, 프리미엄비용 등으로 분류하고 있음. 각 세부유형별로 시간당 또는 네트워크, 국가/지역별로 시간당 제작비를 산정함(본문 <표37> 참조).

○ 미국은 방송시장의 큰 규모를 토대로 시장 중심주의적 논리에 맞춘 외주관련 제도가 시행되어 옴. 영상시장에서 지상파의 영향력이 상대적으로 약화되자 네트워크 방송사들에 대한 규제를 철폐하는 등 철저한 시장 논리를 선보이고 있음

○ 일본의 경우 공영방송-민간방송의 양립이라는 큰 틀에서 보면 한국과 유사한 점을 지니고 있지만 특별한 법률적 규제가 없이 전적으로 시장에 의해 작동하게끔 둔다는 것이 큰 특징이자 우리나라와 차별적인 점임. 일본 방송 시장에서의 독립제작사는 중요한 제작 주체이지만, 역시 대부분의 제작사가 영세하며 방송사-제작사 간의 관계 불균형이 심각함.

6. 결론 : 주요 현안별 정책방안 제언

○ 표준계약서의 제출(신고) 의무제

- 표준계약서 시행을 실효성 있게 하려면, 어느 정도의 법적 강제성을 띠어야 함.

- 표준계약서 제출의 의무를 부과함으로써 표준계약서 시행을 보다 적극적으로 권고할 수 있는 요건이 갖추어짐. 또한 표준계약서 내용 검토가 아닌 제출의 의무만 부과하는 것이므로 규제 목표의 정당성과 수단의 타당성이 확보될 수 있음.

- 정책안 : 문화산업진흥기본법 제12조의 2 개정

③ 문화체육관광부장관은 문화산업의 공정한 거래질서를 구축하이 위하여 공정거래위원회위원장 및 방송통신위원장과의 협의를 거쳐 문화산업 관련 표준약관 또는 표준계약서를 제정 또는 개정하여 그 시행을 권고할 수 있다. 다만, 대통령령으로 정한 문화산업 관련 사업자 또는 「방송법」 제2조제3호에 따른 방송사업자, 「인터넷 멀티미디어 방송사업법」제2조제5호에 따른 인터넷 멀티미디어 방송사업자는 사업자별 표준계약서를 문화체육관광부에 제출하여야 한다.

○ 방송사업자별 외주제작 시행규칙 제정 및 승인제 도입

- 방송사업자와 외주제작사간 계약 관계를 개선하기 위해서는 ‘권고’ 수준 이상의 법적 강제력을 지녀야 함.

- 정책안 : 방송법 제77조의2(외주제작 시행규칙의 승인) 제정 및 제108조(과태료) 개정

방송법 제77조의2(외주제작 시행규칙 승인등)

① 방송사업자는 대통령령이 정하는 바에 따라 외주제작 시행규칙을 정하여 방송통신위원회의 승인을 얻어야 한다. 승인을 얻은 외주제작 시행규칙을 변경하고자 하는 경우에도 또한 같다.

② 방송통신위원회는 문화체육관광부와 협의하여 제1항의 규정에 의한 시행규칙이 현저히 부당하여 외주제작사 또는 시청자의 이익을 저해한다고 판단하는 때에는 방송사업자에게 상당한 기간을 정하여 그 시행규칙의 변경을 명할 수 있다.

③ 방송사업자는 제1항의 규정에 의한 시행규칙을 준수하여야 하며, 2년마다 방송통신위원회의 심의를 받아야 한다.

방송법 제108조(과태료)

① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 3천만원 이하의 과태료에 처한다.

12의2. 방송사업자로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자

가. 제77조의2제1항의 규정에 위반하여 승인 또는 변경승인을 얻지 아니한 자

나. 제77조의2제2항의 규정을 위반하여 시행규칙을 변경하지 아니한 자

다. 제77조의2제3항의 규정을 위반하여 시행규칙을 준수하지 아니한 자

○ 외주제작 시행규칙의 주요 요건(안) : 저작권 귀속 및 배분 근거 등

- 외주제작 시행규칙은 방송사업자가 방송편성을 전제로 방송프로그램을 제작 및 납품 받게 되는 외주제작사와의 계약 체결시 참고해야 하는 기본원칙이자 가이드라인임.

- 방송사업자와 외주제작사간에 협의를 통해서 작성할 것을 명문화할 필요가 있음.

- 시행규칙에 포함되어야 할 주요 내용: 저작권 유형을 세분화하고, 이에 대한 저작권 귀속 및 배분의 기본 원칙을 방송통신위원회가 명학하게 인지할 수 있도록 명시함. 표준제작비 역시 장르별 제작비의 차이를 고려하여 구체적으로 분류하여, 유형분류의 기준 및 제작비 범위 등을 밝혀야 함. 분쟁발생시 분쟁해결방법도 명문화하여 공정한 거래 환경 조성을 위한 사업자의 노력을 보여줄 필요가 있음.

- 각 요건들의 세부 방침은 방송통신위원회가 규칙을 제정하여 밝히고, 그 틀 안에서 방송사업자별로 비즈니스 환경의 특성을 고려하여 시행규칙을 마련하도록 함.

- 저작권 귀속 및 배분의 기본원칙(안)

① 표준제작비 산정시 고려한 저작권 범주를 밝힌다(저작권 배분 논란시 주요 근거자료가 된다).

② 저작권 이용 기한을 명시한다.

③ 창작인력 파견을 통한 공동저작물의 경우, 연출자를 파견하여 제작지원하는 경우가 가장 일반적인 형태라고 한다면 이를 기준으로 한다. 이 때는 (표준제작비 지급을 가정하고) 공동으로 저작권을 보유하는 것을 원칙으로 한다. 또한 저작권 수익배분율(50:50)을 명시한다.

④ 공동제작의 경우(연출자가 파견된 경우라 하더라도), 방송사업자가 방송프로그램 제작에서 발생하는 모든 책임을 독립제작사에게 부담시키는 경우는 외주제작사가 저작권을 갖는 것을 원칙으로 한다.

○ 표준제작비 기준(안)

- 표준제작비는 방송사와 외주제작사간 합의에 따라 평균제작비를 기준으로 장르별, 포맷별, 제작비 평균 단가 등급별로 세분화할 것을 제안함.

- 장르별 표준제작비(안)

<표> 장르별 세부유형 및 제작비 산정 기준

장르	유형	제작비 산정 기준
드라마	중저비용 1 - 일일드라마	- 출연진, PD, 작가 등급 - 촬영 장소 - 촬영기법 및 특수효과 사용 - 후속 시리즈가 나올 수 있는 작품인지 여부 - 특집 기획물로 대형 제작 규모(블록버스트급) - 방송사 인력 파견 여부
	중저비용 2 - 주말드라마
	고비용 - 미니시리즈물
	프리미엄 드라마
예능*	리얼 버라이어티쇼	- 출연진 구성 - 촬영장소, 스튜디오 규모 - 포맷의 가치(수출가능성 여부) - 편성시간대 및 빈도 - 방송사 인력 파견 여부
	오디션 프로그램
	토크쇼
	코미디
	게임쇼
	기타
교양*	일일/생활정보프로그램	- 출연진 구성 - 편성 빈도 - 일상적 주제, 가벼운 주제 등을 다루며 유익한 정보 제공 - 방송사 인력 파견 여부
	인포테인먼트
	시사․보도
다큐	중저비용 다큐멘터리	- 가벼운 주제나 관찰적 다큐 - 일일 다큐 등 편성횟수 고려 - 대형작으로 장시간에 걸쳐 제작 - 방송사 인력 파견 여부
	고비용 다큐멘터리
	프리미엄 다큐멘터리

주 : * 예능과 교양장르는 세부장르별로 다시 고비용/중저비용 프로그램으로 하위유형을 만들 수 있음. 즉 고비용 일일/생활정보프로그램, 중저비용 일일/생활정보프로그램으로 분류 가능함.

○ 대체적 분쟁 해결 : 콘텐츠분쟁중재위원회의 설립(기존 콘텐츠분쟁조정위원회의 역할 확대)

- 기존 콘텐츠분쟁조정위원회가 조정의 기능만 수행해오던 것에서 중재의 기능을 확대하여 분쟁중재위원회로 개편할 것을 제안함.

- 기존에 분쟁 조정을 위한 인력 및 조직 구성은 그대로 유지하고, 분쟁 중재를 위한 인력 확충 및 전문성 확보에 중점을 두어 조직을 확대․재구성함.

- 분쟁조정 대상을 기존과 동일하며, 중재 범주는 확대됨. 일례로 방송사와 외주제작사간 저작권 관련 분쟁이 콘텐츠분쟁중재위원회의 중재 대상으로 포섭가능함.

- 현 콘텐츠분쟁조정위원회의 조정 절차에 근거하여 조정이 이루어지며, 분쟁 중재는 다음과 같은 절차를 거치며, 중재를 신청하기 위해서는 중재합의가 있어야만 가능하므로, 이는 표준계약서에 반드시 포함시켜야 함.

<그림> 분쟁 중재 절차

중재합의	→	중재신청	→	중재판정부 구성 (중재인 선정 통지일 이후 15일 이내)
				↓
		중재판정 (심리 종결일로부터 30일 이내)	←	심리

○ 장르별 맞춤형 방송콘텐츠 제작 및 인프라 지원사업(안)

- 문화관광체육부와 방송통신위원회의 방송콘텐츠 제작지원 사업 가운데 실질적으로 독립제작사를 지원하는 금액은 총 지원비 230.4억 가운데 43억으로 큰 비중을 차지하고 있지 못함.

- 예능, 교양, 시사보도와 같은 장르는 포맷개발이 보다 실효성 있는 사업으로 기존 신규포맷개발사업비를 장르별로 할당하는 방안을 제안함.

- 장르별 선택과 집중을 통한 방송콘텐츠 지원 및 인력양성 사업을 제안함.

- 방송콘텐츠 연출 및 기획을 위한 인력 양성 프로그램은 운영되고 있으나 그 외 제작스태프 인력을 양성하는 프로그램은 전무함. 향후 디지털방송콘텐츠지원센터 내 제작(스태프) 인력 양성 기관을 두는 방안을 제안함.

○ 외주제작 방송프로그램의 편성 경쟁제도(창의적 경쟁) 도입(안)

- 양적 성장과 질적 성장이 함께 수반되지 못했다는 점을 극복하기 위해 자율적인 시스템 안에서 외주제작사의 경쟁력을 키우는 동시에 외주제작 시장의 확대 효과를 가져올 수 있는 영국의 ‘창의적 경쟁의 창(WoCC)’이 그 대안으로 제시될 수 있음

- 방송사별로 프로그램 편성 전략이 상이하고, 제작 여건 및 경쟁력도 다르며 모든 방송사에 이러한 의무를 부여할 법적 근거도 미비하기 때문에 우선적으로 수신료의 지원을 받고 있는 KBS와 EBS를 대상으로 고려할 수 있음.

- 아래의 가이드라인과 같이 이 정책은 시행될 수 있으며, 편성비율 수치는 상징적인 의미임.

․KBS 1

- 현, 외주제작 의무편성비율은 전체 방송시간의 24% → 15% 하향 조정

- 외주제작 방송프로그램의 창의적 경쟁 비율 15%, 이를 100으로 놓고, 교양장르 50%, 다큐장르 30%, 드라마 20%로 할당함.

․KBS 2

- 현, 외주제작 의무편성비율은 전체 방송시간의 40% → 30% 하향 조정

- 외주제작 방송프로그램의 창의적 경쟁 비율 30%, 이를 100으로 놓고, 오락장르 40%, 교양장르 30%, 다큐 및 드라마 30%으로 할당함.

․EBS

- 현, 외주제작 의무편성비율은 전체 방송시간의 20% → 15% 하향 조정

- 외주제작 방송프로그램의 창의적 경쟁 비율 20%, 이는 교양장르의 창의적 경쟁 비율임.

- KBS1은 교양장르와 다큐장르에, KBS2는 오락장르에 집중하여 외주제작 방송프로그램의 편성비율을 재조정하며, 이 제도의 성과에 따라, 방송사업자의 전략에 따라 그 비율을 조정될 수 있으며, 단계적으로 확대하는 방안을 전제로 함.

Ⅰ. 서론

1. 연구목적

스마트 미디어 시대를 맞이하여 다양한 플랫폼들이 등장하고, 춘추전국시대를 무색케 하는 콘텐츠 무한 경쟁 시대가 도래 했다. 콘텐츠 경쟁력 제고와 제작 산업 활성화의 주축이 된 정책은 지난 20여 년간 지속되어온 외주정책을 꼽을 수 있다. 하지만 외주정책은 그 도입취지와는 달리 이해관계자들 간의 대립과 갈등이 해소되지 않고 지금까지도 논란의 대상이 되고 있다. 외주정책은 지상파 방송사 중심의 프로그램 공급구조로는 방송프로그램 제작시장 확대 및 활성화에 장애가 된다는 인식하에 정책적 강제성을 동원해서라도 외주제작시장을 활성화시켜 프로그램 공급시장을 변화시키고 제작시장을 활성화하려는 의도로 시행된 것이다. 그러나 작금에 되돌아보는 외주정책은 방송사와 외주제작사간 거래행위 및 개별 사안들과 정책이 제대로 결합되지 못했고, 그동안 제기되었던 쟁점들도 정책 목표와 부합되지 못하면서 공전해 왔다고 볼 수 있다(문성철, 2010, 54쪽). 종합편성채널이 도입되어 외주제작 시장에 활성화를 기할 수 있을 것으로 기대를 모았지만, 그 성과를 판단하기에는 아직 시기상조이다. 따라서 외주정책의 실효성 논쟁이 그치지 않는 갈등의 원인과 구조적인 문제를 심도 있게 다룰 필요가 있다. 기존에 쟁점이 되었던 외주제작 방송프로그램의 인정 문제, 저작권 귀속 및 배분 문제, 표준계약서 문제들 가운데 정책안들이 마련되어 다소 개선되고 있는 문제도 있는가 하면 여전히 합의가 이루어지지 못하고 있는 문제들이 있다. 본 연구에서는 이러한 쟁점들이 발생하게 된 정부 부처간 정책의 문제, 법적 공백의 문제, 외주제작 방송프로그램 거래시장의 구조적인 문제를 파악하는데서 출발하고자 한다.

구체적으로 본 연구에서는 먼저 외주정책과 관련한 정부 부처들의 콘텐츠 진흥 정책 및 규제정책을 살펴본다. 현 외주정책이 어떠한 맥락 속에서 추진되고 있으며, 관련 정부 부처 간 상충되는 정책 목표 내지 정책적 과제는 없는지, 과다한 중복 정책이 존재하지 않는지, 일관된 정책적 패러다임 안에서 실행되고 있는지를 진단한다. 이러한 정책적 이해를 바탕으로 하여, 정책 현안에 따른 현 외주제작 시장의 구조적 문제를 파악한다. 외주제작 방송프로그램의 창작 요소 투입 현황, 저작권 귀속 현황 등을 통해 저작권 배분 구조의 한계점를 도출한다. 또한 이해관계 논리가 충돌하고 있는 저작권법, 방송법, 공정거래법, 하도급법, 그 외 문화산업진흥기본법 등 관련 조항들을 분석해 봄으로써 외주제작 방송프로그램의 저작권 배분 및 불공정한 거래행위 발생 시 어떻게 법해석 논의를 풀어가야 하는지 그 실마리를 찾고자 한다. 일례로 저작권법의 근본 취지는 (1)창의적인 표현물을 제작한 콘텐츠 생산자에게 일정 기간 독점적인 경제적 보상을 허락함으로써 창의적 생산을 고무하고, (2)저작물의 원활한 유통을 도모함으로써 문화 창달에 기여하는데 있다. 따라서 외주제작사와 지상파 방송사간의 합리적인 저작권 분배 메커니즘은 기본적으로 창의적 표현물을 생산하는데 있어 양자가 어느 정도 기여하였는지에 따라 달라질 것이다. 이런 맥락에서 외주제작사와 지상파와의 계약 성격이 외주위탁계약인지, 아니면 공동계약인지 여부를 판단해야 하고 더불어 창의적 기여를 가늠할 수 있는 구체적 기준 등이 논의될 필요가 있다. 더불어 양자 간의 계약이 시장에서의 우월적 지위 남용에 따른 불평등계약인지, 아니면 시장 논리에 따른 자유계약인지에 대한 법적 해석도 선행되어야 한다. 결국 이러한 해석 기준을 바탕으로 표준계약서 제정 및 권고가 필요할 것이다. 이로써 표준계약서 신고제 및 방송사업자별 외주제작 시행규칙 제정 및 시행규칙의 구성요소, 합리적인 저작권 및 수익 배분의 기준이 되는 표준제작비 등을 제안하고, 궁극적으로는 현 미디어 시장에 부합하는 - 콘텐츠 산업 진흥 및 수용자 복지 증진에 기여할 수 있는 - 외주정책 개선방안을 제시하고자 한다.

2. 연구방법

본 연구에서는 먼저 정부 부처 간 외주정책 관련 콘텐츠 정책 분석을 통해 외주정책이 어떤 흐름 속에서 위치하고 있는지를 파악한다. 이를 위해 기존 연구 및 관련 정책보고서, 각 정부부처에서 공개하고 있는 최근 3년 내 정책 자료를 수집하여 비교 분석하였다.

외주제작 방송프로그램의 시장 구조적 문제를 파악하기 위해 외주정책 관련 통계 자료 및 연구논문, 그리고 전문가 인터뷰를 통해 시장왜곡의 원인과 정책 현안을 파악하였다.

또한 이러한 문제들을 해결하는데 어떠한 법해석이 가능한지를 논의하기 위하여 관련 법 및 시행규칙, 고시, 표준계약서 및 가이드라인 등을 분석하였다.

마지막으로 국가별 외주정책 분석을 통해 향후 국내 외주정책 방향에 시사점을 도출하기 위하여 국가별 외주정책 관할 정부기관 정책보고서 및 관련 방송사별 외주제작 방침 자료를 수집하여 분석을 실시하였다.

더불어 전문가 인터뷰를 통해 방송사업자와 외주제작사간 구조적 문제, 거래관계에서 해결되지 않는 불공정한 거래 행위, 정책적 현안 및 이를 해결하기 위한 정책적 대안을 조사하였다. 방송사 및 외주제작사를 포함하여 업계, 학계, 관계에 소속된 전문가를 대상으로 인터뷰를 실시하였다.

문헌 연구 및 전문가 인터뷰를 토대로 외주제작 관련 정책적 현안들을 법적․경제적 시각을 통해 다차원적인 분석을 통해 보다 실효성 있는 외주정책 마련에 일조하고자 하였다.

Ⅱ. 정부의 외주정책 분석

거시적 차원에서 외주정책은 방송영상산업진흥정책의 일환으로 도입된 것이며, 미시적인 정책 목표는 지상파 중심의 프로그램 공급 구조를 탈피하여 프로그램의 제작 원을 다양하게 하는 것이었다. 이러한 목표를 달성하기 위해 방송통신위원회는 지상파방송사의 외주제작 의무 비율 할당제로 규제를 해 오고 있으며, 독립제작사의 경쟁력 제고를 위한 지원 및 육성 정책은 문화산업진흥기본법에 근거하여 문화체육관광부가 담당하고 있다. 또한 독립제작사와 방송사 간 불공정거래로 인한 행위 문제(예: 하도급거래)는 공정거래위원회에서 관리․감독하고 있다. 이처럼 방송 콘텐츠 육성 정책과 규제체계는 한 규제기관 및 정책기관이 주도하여 이루어지는 것이 아니라 분할되어 있어 각 기관들 간 공조체제가 잘 구축되어야 하는 시너지 효과를 낼 수 있는 시스템에서 운영되고 있다.

문화체육관광부

1. 방송콘텐츠 경쟁력 제고를 위한 외주정책

문화체육관광부의 문화정책 가운데 콘텐츠 산업 활성화 및 경쟁력 강화 정책이 주요한 축을 이루고 있다. 콘텐츠 진흥 정책은 콘텐츠 제작을 위한 적극적인 지원 정책과 양질의 콘텐츠를 제작할 수 있는 인적 토대를 구축하기 위한 인력 양성 정책으로 구분된다. 지난 3년간 문화체육관광부는 꾸준히 콘텐츠 산업에 대한 투자가 이루어질 수 있도록 미디어․콘텐츠 펀드를 조성하여 방송프로그램은 드라마 제작에 집중 지원하였다. 한편 인력양성은 창의인재 양성을 위한 교육프로그램 개발, 각종 공모전 등을 통해 글로벌 스토리를 발굴하고 지원 및 유통하는 시스템을 구축하고자 하였다.

<표 > 문화체육관광부 문화정책 추진방향 및 정책과제

	2010년	2011년	2012년
비전	더 큰 문화국가, 품격 있는 대한민국	함께 누리는 문화, 행복한 대한민국	문화가 창조하는 더 큰 대한민국
콘텐츠 산업 관련 중점 과제	Ⅱ. 콘텐츠산업의 경쟁력 강화	Ⅱ. 공정한 기회와 경쟁	Ⅳ. 공생발전 문화생태계 조성
	1. 활력 있는 콘텐츠 시장 조성 2. 핵심콘텐츠 육성 및 마케팅 지원 3. 미디어산업 활성화 기반조성 4. 저작권 보호 및 이용 활성화	1. 공정거래 환경 조성 2. 중소기업․소상공인 역량 강화	1. 문화 나눔․기부 활성화 2. 콘텐츠 동반성장 추진 및 공정거래 환경 조성 3. 공정 관광 환경 조성 4. 스포츠 시스템의 공정성 제고
		Ⅳ. 콘텐츠산업 차세대 성장동력화
		1. 글로벌 콘텐츠 산업여건 조성 2. 시장창출형 차세대 콘텐츠 육성 3. 건강한 저작권 유통환경 구축
공정거래 관련 세부과제	3. 미디어산업 활성화 기반 조성	Ⅱ-1. 공정거래 환경 조성	Ⅳ-2. 콘텐츠 동반성장 추진 및 공정거래 환경 조성
	․방송콘텐츠 활성화를 위한 외주제작 역량 확대 -방송사와 독립제작사 간 불합리한 외주제도 개선(관계부처 합동)	․불공정 시정과 동반성장 협력 유도 -분쟁조정위원회 신설 -콘텐츠 동반성장협의회를 통한 협업 프로젝트 시행	․미디어산업 공정경쟁 환경 조성 -방송프로그램 공정거래 환경 조성 : 표준계약서 제정, 합리적인 저작권과 수익배분 지원 -외주제작 방송프로그램 인정 기준 마련 및 적용
		Ⅳ-1. 글로벌 콘텐츠 산업여건 조성
		․콘텐츠산업진흥위원회 설립 ․한류 대표상품 방송콘텐츠의 글로벌 경쟁력 강화 -사전제작 지원 강화 -디지털방송콘텐츠지원센터 및 HD드라마타운 조성 -외주제도의 내실화 및 제도 개선(출연료 미지급 신고센터 설치 및 운영 등)

특히 2011년에 문화체육관광부는 방송콘텐츠 지원체계를 방송콘텐츠 가치사슬을 고려한 체계적 시스템을 구축하고자 하였다. 따라서 미디어 정책국은 자율성장 역량 제고를 위한 기반 강화, 글로벌 방송콘텐츠 제작역량 확보, 창작권이 보호되는 공정한 거래환경 조성을 기본적인 정책방향으로 설정하였다. 우선적으로 방송콘텐츠 선진화 기반 구축을 위해 6가지 중점과제를 세우고, 이에 따른 세부 정책과제를 다음과 같이 추진해 왔다(<표 2> 참조).

<표 > 2011년 미디어정책(미디어정책국)

Ⅰ. 방송콘텐츠 제작인프라 확충	Ⅱ. 방송콘텐츠 제작 지원
1. HD드라마타운 조성(대전) 2. 디지털방송콘텐츠지원센터(일산) 3. 기존 제작시설의 디지털화, 3D화	1. 방송콘텐츠 장르별 제작지원(55억원) 2. 융합형 방송콘텐츠 제작지원(90억원) 3. 기획․유통 전반을 지원하는 신화창조 프로젝트 추진
Ⅲ. 방송콘텐츠 투융자 지원	Ⅳ. 방송콘텐츠 해외수출 지원
1. 방송진흥기금 융자사업 2. 완성보증제도 확충 운영 3. 모태펀드 활용 ‘드라마펀드’ 운영 4. 해외시장 경쟁력 제고를 위한 ‘글로벌펀드’ 조성․운영	1. 지역별 방송콘텐츠 진출전략 다원화 - 국제견본시 개최 및 해외마켓 참가지원 - 국제공동제작사업 - 방송콘텐츠 현지화 사업 확대 2. 장르별 수출 지원 방식 다각화 - 다큐 등 비드라마 장르의 수출 지원 확대 - 수출 주력상품(드라마)의 경우 기획단계에서 해외 투자 유치할 수 있도록 지원
Ⅴ. 방송콘텐츠 전문인력 양성	Ⅵ. 광고산업 활성화 기반 조성
1. 3D입체, CG제작 등 미래형 콘텐츠 제작 전문인력 육성 2. 콘텐츠 융합 시대에 적합한 창의인재 양성 3. 글로벌 방송미디어에 적합한 전문인력 배출	1. 스마트 시대의 광고산업 기반구축 2. 광고 제작과 유통의 과학화 3. 광고시장 공정거래 환경 조성 4. 공익광고 및 광고 국제교류 강화

<표 2>에서 보는 바와 같이 문화체육관광부의 미디어 정책은 콘텐츠 제작 역량을 강화하기 위해 제작 지원이라는 큰 테마 아래 물적, 재정적, 인적 지원 방안을 마련하고 있다. 방송진흥기금 융자사업, 장르별 수출 지원방식 다각화 등 드라마 외 장르들에 대한 제작 지원책을 마련하고 있지만 지원규모 및 비중을 봤을 때 여전히 드라마 제작사들을 지원하는데 치중되어 있음을 보여준다. HD드라마타운 조성, 완전보증제도 운영, 모태펀드 활용 ‘드라마펀드’ 운영 등 그 외 지원책들도 실질적인 내용에서는 드라마 장르가 주력 대상이다. 비드라마 장르에서도 다큐와 같이 다소 경쟁력을 인정받고, 해외 수출 가능성이 높은 장르에 한해 지원이 지속적으로 확대되는 경향을 보인다. 수출 지원방식도 다각화되면서 ‘방송콘텐츠 포맷’ 제작지원(5억 원) 형태로 이루어지기도 하였다. 콘텐츠 제작 인력의 저변 확대를 위해서는 무엇보다도 방송콘텐츠 전문 인력 양성 정책이 중요한데, 이때도 역시 드라마프로듀서와 다큐멘터리디텍터스쿨로 이원화하여 프로듀서의 역량을 향상시키는데 중점이 맞춰져 있다. 2012년에는 차세대 미디어와 함께 성장할 수 있는 콘텐츠 개발이 핵심 정책이다.

한편, 방송통신위원회도 문화체육관광부와 별도로 콘텐츠의 경쟁력 제고를 위해 2011년부터 2013년까지 방송통신 콘텐츠 글로벌 경쟁력 강화 계획을 세우고 있다. 방송통신위원회는 2015년까지 세계 5위원 방송통신 콘텐츠 강국으로의 도약을 목표로 하고 있다. 세부 추진과제는 다음과 같다. 먼저 우수 방송콘텐츠 제작경쟁 촉진 방안으로 방송콘텐츠에 대한 경쟁력 평가체계를 마련하는 것을 목표로 한다. 둘째, 방송콘텐츠 제작기반 지원 방안으로 고품질․공공․공익 프로그램 제작지원, 단막극 활성화, 양방향 프로그램 제작지원 등을 계획하여 추진하고 있다. 또한 디지털방송콘텐츠지원센터를 구축하여, 디지털 콘텐츠 집약시설 및 유통활성화 기지로 활용하려는 계획을 세우고 있다. 세 번째 추진계획은 방송통신산업 전문인력 육성으로 방송환경에 대응한 3D, 스마트TV 등 신기술을 현업인에게 교육시키고, 차세대콘텐츠 고급인력을 양성하기 위해서 글로벌 비즈니스 연수, 교육연계프로그램 등을 운영한다. 뿐만 아니라 방송콘텐츠 제작 R&D 센터를 운영함으로써 글로벌 시장 동향 및 정보를 공유할 수 있는 종합 창작지원 센터 개설할 예정이다. 네 번째는 방송통신 콘텐츠의 시장 활력을 제고하기 위해서 민간 분야의 투자를 유도하고, 콘텐츠 유통 활성화 기반을 마련하는 것이다. 정부․민간 공동으로 200억원 규모의 방송콘텐츠 투자펀드를 조성하고, 관계부처와 협의하여 이러한 투자액에 대한 세재 혜택 부여 방안을 검토할 예정이다. PP 등 영세 방송콘텐츠제작사가 제작한 방송콘텐츠를 보전, 유통할 수 있는 디지털 유료방송 유통 시스템(DDS)을 활성화하며, 특히 한류의 글로벌 저변 확대를 위해 방송 비즈니스 해외 진출을 위한 세재 지원을 검토할 계획이다. 마지막으로 외주제작 역량 강화를 위한 방송제도 개선책들은  콘텐츠 경쟁력 강화 차원에서 마련된 것이지만, 구체적인 내용을 보면 외주제작 인정기준 도입, 외주제작사 보호 장치 마련 등 공정거래를 위한 제도개선책이다. 방송통신위원회의 콘텐츠 진흥 정책은 문화체육관광부와 마찬가지로 콘텐츠 경쟁력을 확보할 수 있는 지원 정책 중심으로 이루어져 있으며, 외주제도 개선도 이러한 정책의 일환으로 추진되고 있는 정책이다. 현 외주제작 방송프로그램의 왜곡된 시장 구조를 개선하기 위해서는 지금과 같은 외주제작 편성쿼터 및 외주제작 인정제와 같은 제도적 변화만으로는 한계가 있다. 왜냐하면 현재 외주제작 편성이 높은 장르는 생활정보, 드라마, 엔터테인먼트, 인포테인먼트 순인데(최세경, 2010), 문화체육관광부와 방송통신위원회의 콘텐츠 진흥 정책은 이러한 장르의 외주제작사를 대상으로 한 지원정책이 아니기 때문이다. 따라서 외주제작 정책이 지향하고 표방한 정책 목표가 서로 무관하게 작동했다는 지적을 받기도 한다(문성철, 2010, 57쪽).

두 기관이 추진하고 있는 콘텐츠 진흥 정책이 재정적 지원책, 제작 인프라 조성, 인력 양성책으로 분류되는데 이들 간 서로 중복되는 정책도 있지만, 지원 장르가 문화체육관광부는 드라마에 중점을 두고 있으며, 방송통신위원회는 공익적 방송프로그램, 단막극과 같은 메이저가 아닌 콘텐츠 역량 강화에 집중하고 있는 특징을 보인다. 이후 두 관계 부처의 공정 거래 환경 조성을 위한 정책을 살펴보면서 부처들간 중복된 정책과 특징들을 살펴본다.

2. 공정한 거래환경 조성을 위한 외주 정책

1) 공정거래 환경 조성 정책

지난 3년간 문화체육관광부가 추진해 온 문화정책 가운데 외주정책은 콘텐츠 산업의 경쟁력을 강화를 위해 개선해야 할 우선대상이었다. 외주정책은 이해관계가 첨예한 문제들로 구성되어 있을 뿐 아니라 관계 부처와의 협의도 필요한 정책들이 많아 행정절차상 개선하는데 상당한 시간이 소요되고 복잡한 절차를 거치게 되어 있다. 따라서 십여 년 전에 논의되었던 외주제도 개선 방안들이 현재까지도 주요한 정책적 화두로 논의되곤 하였다.

하지만 문화체육관광부의 외주정책이 변화가 없었던 것이 아니다. 과거 외주정책은 콘텐츠 경쟁력 및 활성화 기반 조성을 위한 정책의 일환으로만 보았다면, 최근 들어 이러한 시각의 변화가 발견되는데, 공정경쟁 환경 조성 관점에서도 외주정책 방안을 모색하고 있다는 점이다. 기존의 방송콘텐츠 산업 지원 정책은 한류를 지속시키기 위한 정책이 중심이었다면, 2011년 미디어 정책국이 추진한 정책은 창작권이 보호되는 공정한 거래환경을 조성하기 위한 정책들로 조화를 이루려는 노력이 엿보인다. 문화산업진흥기본법에 근거하여 외주제작 표준계약서를 마련하고 저작권 또는 수익배분 기준 등을 제시함으로써 합리적인 제도를 마련하고자 하였다. 현재는 표준계약서를 만들어 업계의 의견을 수렴 중에 있으며, 곧 사업자들에게 시행 권고할 표준계약서가 공표될 예정이다. 표준계약서는 문화체육관광부장관이 권고를 할 수 있는 권한 밖에 없기 때문에 법적 구속력이 없다. 하지만, 사업자들에게 선언적 수준의 법규정이긴 하지만 방송사업자들이 이러한 표준계약서를 준수하지 않는다는 것이 이슈화되면 방송사의 이미지에 손상을 입힐 수 있다. 특히 공익적 의무를 다해야 할 지상파방송사가 공정한 거래 환경을 조성하기 위한 노력에 소홀하다는 인상이 심어지면 안 되기 때문에 이러한 정책은 간접적인 규제 장치로서의 기능을 할 수 있을 것이다. 또한 문화체육관광부는 콘텐츠 거래환경을 상시 모니터링하기 위한 시스템으로 콘텐츠분쟁조정위원회를 설치하였고, 현재 운영 중에 있다.

방송통신위원회도 2011년부터 2013년까지 수행할 방송통신 기본계획을 공표하고, 방송사업자와 외주제작간 불공정한 거래관계를 규제하고 예방하기 위한 제도를 100대 실천과제에 포함하였다. 우선적으로 방송통신 분쟁해결 및 심결지원 체계화라는 실천과제의 일환으로 방송분쟁조정대상에 외주제작사를 포함시킨 개정안을 추진하고 있다. 또한 방송통신위원회는 디지털 선진방송구현이라는 정책 목표 아래 방송통신 콘텐츠 글로벌 경쟁력 제고 방안을 수립하고, 그 세부 실천과제로 외주제작사 역량 강화를 위한 방송제도 개선을 추진하고 있다. 먼저 외주제작 인정기준을 도입하여, 가장 외주를 방지하고, 방송법에 외주제작사의 법적 지위를 규정함으로써 외주제작사를 보호하기 위한 장치를 마련하고 있다. 뿐만 아니라 방송사업자가 외주제작 방송프로그램을 공급받을 때 적용할 수 있는 기준을 방송통신위원회에 신고하도록 의무화하는 방안도 고려하고 있으나 현재 심사중인 개정안에는 포함되어 있지 않다. 또한 다큐 등 비드라마 분야에서 촬영원본을 활용할 수 있도록 함으로써 영세한 제작사의 신규 수익원을 확보할 수 있는 기회를 제공하고자 하였다.

현재 문화체육관광부와 방송통신위원회가 외주제작 거래 관행을 개선하기 위한 정책들을 주요 실천과제로 삼고 있다. 두 기관의 협의가 필요한 사안들로 의견을 조율하고 있는 과정에 있지만, 동일한 정책과제를 두 기관에서 추진하고 두 기관에서 동시에 주요정책 목표로 설정함에 따라 중복된 업무 수행이 빈번하게 발생할 개연성을 배제할 수 없다.

<표 > 관계 부처의 외주정책 관련 실천과제

	문화체육관광부	방송통신위원회
외주정책 관련 실천과제	1. 콘텐츠 동반성장 추진 및 공정거래 환경 조성 - 미디어산업 공정경쟁 환경조성 - ABC제도 정착 및 선진화 - 방송프로그램 공정거래 환경 조성 ⅰ. 방송프로그램 제작 표준계약서 제정, 외주제작 시장에 채택을 유도하여 저작권과 수익배분이 합리적으로 배분되도록 지원 ⅱ. 가장(유사)외주를 방지하고 외주제작 활성화를 유도하기 위해 외주인정 기준 마련 및 적용 * 콘텐츠분쟁조정위원회에서 방송사와 외주제작사간 분쟁을 조정하고 있음.	1. 방송통신 분쟁해결 및 심결지원 체계화 - 방송분쟁 조정 대상 확대(외주제작사 포함) ․ - 분쟁조정제도 통합(방송+통신) ․ - 심결지원 조직 정비 2. 외주제작사 역량 강화를 위한 방송제도 개선 - 외주제작 인정기준 도입(자본, 연출 등 제작요소 투입 정도 반영, 가장 외주 방지) - 외주제작사 보호장치 마련(외주제작사 방송법에 명시, 방송분쟁조정대상에 외주제작사 포함, 공급기준 신고 의무화) - 외주제작 참여자 보호(출연료 미지급 사례 예방) - 외주제작 상생협의회 구성․운영

2) 부처별 분쟁조정위원회

방송사와 외주제작사간에 분쟁이 발생하는 경우 두 부처 외에도 공정거래위원회가 연관되어 있고, 이 사업자들간 분쟁 문제가 저작권과 관련이 있는 경우는 한국저작권위원회 조정부와도 관련되어 있다. 따라서 관련법도 문화산업진흥기본법, 콘텐츠산업진흥법, 방송법, 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 ‘공정거래법’이라 한다), 하도급거래 공정화에 관한 법률(이하 ‘하도급법’이라 한다), 저작권법에까지 이른다.

외주제작 방송프로그램은 방송사업자와 외주제작사간 거래를 통해 계약관계가 성립되고, 이 때 거래행위의 주체가 되는 방송사업자 및 외주제작사는 방송법 및 문화산업진흥기본법, 콘텐츠산업 진흥법에 다양하게 규정되어 있다. 이들간 분쟁을 조정하는 기관도 방송법 개정안이 통과하게 되면 두 개의 조정위원회가 존재하게 된다. 그러나 외주제작이 용역위탁에 해당하는 경우는 하도급분쟁조정협의회 중 방송업종 하도급 분쟁사건을 조정하는 협의회에 신청할 수 있으며, 저작권과 관련될 경우는 저작권분쟁조정위원회로까지 조정을 신청할 수 있다.

먼저 외주제작사는 방송법 개정안에 정의 규정이 신설되기 전까지는 문화산업진흥 기본법에 적시되어 있어, 방송통신위원회의 규제대상에 포함되지 않았다. 방송법상 신설 조항인 제2조 제17호의 2에 따르면 “외주제작사”란 「문화산업진흥 기본법」 제2조 제20호에 따른 방송영상독립제작사, 같은 조 제21호에 따른 문화산업전문회사 또는 다른 방송사업자에게 제공할 목적으로 방송프로그램을 제작하는 방송사업자를 일컫는 것으로 명시하고 있다. 문화산업진흥기본법에 따른 “방송영상독립제작사”는 「방송법」에 따른 방송사업자․중계유선방송사업자․음악유선방송사업자․전광판방송사업자 또는 외국방송사업자에게 방송영상물을 제작하여 제공하는 사업을 하는 사업자를 일컫는 것으로 외주제작사와 동일한 의미이다.

또한 방송사업자와 외주제작사를 모두 포괄할 수 있는 규정으로 콘텐츠산업진흥법상 “콘텐츠제작자”와 “콘텐츠사업자” 규정이 있다. 콘텐츠제작사는 콘텐츠의 제작에 있어 그 과정의 전체를 기획하고 책임을 지는 자를 말하며, 콘텐츠 사업자는 콘텐츠의 제작․유통 등과 관련된 경제활동을 영위하는 자에 해당한다. 따라서 이러한 정의 규정에 근거하여, 콘텐츠산업진흥법에서는 콘텐츠사업자간, 콘텐츠사업자와 이용자간, 이용자와 이용자간의 콘텐츠 거래 또는 이용에 관한 분쟁을 조정할 수 있도록 콘텐츠분쟁조정위원회 설치 조항을 두고 있다. 방송사업자와 외주제작사간에 분쟁이 발생하면 콘텐츠분쟁조정위원회로도 신청이 가능하다. 한편 방송법 개정안에서 방송사업자와 외주제작사간 방송분쟁 문제를 조정할 수 있도록 외주제작사 정의 규정을 신설하고, 제35조의3 제1항에 방송분쟁조정위원회가 방송사업자와 외주제작사 상호간에 발생한 방송에 관한 분쟁을 조정할 수 있다고 명시하였다. 이는 곧 방송법에 근거하여 분쟁조정 대상이 확대되었음을 보여주며, 제5항에서는 외주제작사가 분쟁당사자인 경우 방송분쟁조정위원회 또는 콘텐츠분쟁조정위원회가 분쟁을 조정할 수 있다고 명시하였다. 방송법 개정안에서도 밝히고 있지만, 분쟁당사자의 선택에 따라 분쟁조정 기관을 선별할 수 있는 기회는 확대되었다. 뿐만 아니라 하도급법에 따르면, 대통령령으로 정한 사업자단체는 하도급분쟁조정협의회를 설치하도록 규정하고 있다. 2010년에 개정된 시행령에는 방송과 관련하여 한국방송협회 및 「민법」제32조에 따라 문화체육관광부장관의 허가를 받아 설립된 방송프로그램의 방송영상독립제작사 단체와 공동으로 협의회를 설치할 것을 명시하고 있다. 이로써 방송사업자가 외주제작사에 방송프로그램의 제작을 용역위탁하여 분쟁이 발생하는 경우, 이를 해결해 줄 조정기관이 협의체가 된 것이다(<별표 1> 하도급분쟁조정협의회의 설치 단체 및 하도급거래분야 참조>). 그러나 하도급법의 적용 대상이 한정되기 때문에 하도급분쟁조정은 모든 외주제작 방송프로그램의 거래를 포함한 것이 아니다. 또한 앞서 방송분쟁조정위원회와 콘텐츠분쟁조정위원회에서 하도급분쟁조정협의회에서 다루는 분쟁사건을 분쟁조정 대상에서 예외로 두고 있지 않기 때문에 포괄하여 다룰 수 있다. 즉 하도급법상에서는 ‘하도급대금’이라고 일컫는데 통상 ‘제작비’ 지급과 관련하여 하도급분쟁조정협의회에 조정을 신청할 수 있으며, 이는 방송분쟁조정위원회 및 콘텐츠분쟁조정위원회에도 신청가능한 것이다.

또한 콘텐츠분쟁조정위원회는 분쟁조정대상 중 예외로 두고 있는 것 가운데 외주제작과 관련된 것이 저작권의 귀속, 감정 등 저작권 및 저작인접권에 관한 분쟁이다. 이는 한국저작권위원회 조정부의 소관으로 보고 있는데, 방송분쟁조정위원회는 이러한 문제에 대해 제한을 두고 있지 않으므로 분쟁조정 대상에 포함된다고 추론할 수 있다. 결국 방송사업자와 외주제작사간 분쟁이 발생할 경우, 네 개의 분쟁조정위원회가 관련 기관으로 한 범주에 속한다.

한국저작권위원회의 조정부는 위원회의 한 부서로 다른 분쟁조정위원회는 성격이 다른 부분이 있어 구체적으로 여기에서는 논하지 않는다.

<표 > 분쟁조정 기구의 특성

	방송분쟁조정위원회	콘텐츠분쟁조정위원회	하도급분쟁조정협의회
직속기관	방송통신위원회	문화체육관광부 (한국콘텐츠진흥원에 사무국을 둠)	공정거래위원회
위원 구성	방송통신위원회 위원장 위촉 5인~7인(1인, 문화체육관광부장관 추천)	문화체육관광부장관 위촉 10인~30인(*콘텐츠 종류에 따른 분과위원회 설치 가능)	한국공정거래조정원의 장 추천 및 공정거래위원회 위원장의 위촉 9인(공익을 대표하는 위원, 수급사업자를 대표하는 위원 동수)
위원의 자격요건	1. 판사․검사 또는 변호사로 5년 이상 재직한 자 2. 공인회계사로 5년 이상 재직한 자 3. 법률, 행정, 경영, 신문방송 관련 학과의 대학교수로 5년 이상 재직한 자 4. 그 밖에 방송에 관한 지식과 경험이 풍부한 자	1. 법학 또는 콘텐츠 관련 분야의 학과에서 조교수 이상의 직에 있거나 있던 사람 2. 판사․검사 또는 변호사의 자격이 있는 사람 3. 콘텐츠 및 콘텐츠사업에 대한 학식과 경험이 풍부한 사람 4. 이용자 보호기관 또는 단체에 소속된 사람 5. 4급 이상 공무원 또는 공공기관의 직에 있거나 있었던 사람으로서 콘텐츠 육성 업무 또는 소비자 보호 업무에 관한 경험이 있는 사람	1. 법률학․경제학․경영학 전공자로 부교수 이상의 직 또는 이에 상당하는 직에 있거나 있었던 사람 2. 판사․검사 직에 있거나 있었던 사람 또는 변호사의 자격이 있는 사람 3. 독점금지 및 공정거래 업무에 관한 경험이 있는 4급 이상 공무원의 직에 있거나 있었던 사람
위원의 임기	2년(1회 연임 가능)	3년(1회 연임 가능)	2년
분쟁 신청	분쟁당사자 일방 또는 쌍방	분쟁당사자(피해구제 및 분쟁 조정을 받으려는 자)	공정거래위원회 또는 분쟁당사자
분쟁 대상	방송사업자 및 인터넷 멀티미디어 방송사업자, 전기통신사업자, 외주제작사 상호간에 발생한 분쟁(개정안)	콘텐츠사업자간, 콘텐츠사업자와 이용자간, 이용자와 이용자간 콘텐츠 거래 또는 이용에 관한 분쟁	신고사건 및 용역위탁의 경우, 원사업자의 하도급계약체결 시점의 직전사업연도 매출액이 50억원 미만인 경우의 분쟁
	1. 방송프로그램의 공급 및 수급 관련 2. 방송사업구역 관련 3. 중계방송권 등 재산권적 이해 관련 4. 공동사업 관련(단 공정거래법 제19조 제1항에 해당하는 사항 제외) 5. 그 밖에 방송사업 운영 관련	*분쟁조정 제외 대상 1. 저작권의 귀속, 감정 등 저작권 및 저작인접권에 관한 분쟁 2. 방송사업자․중계유선방송사업자․음악유선방송사업자․전광판방송사업자 및 전송망사업자 상호간에 발생한 방송에 관한 분쟁 3. 전기통신역무의 제공과 관련된 전기통신사업자 또는 이용자간에 협의가 이루어지지 않는 분쟁	*하도급법에 명시된 하도급대금 지불 관련 1. 하도급대급 조정을 위한 협의를 개시하지 않는 경우 2. 하도급대금의 조정에 관한 합의에 도달하지 않는 경우 3. 합의에 도달하지 못할 것으로 명백하게 예상되는 경우(협의 중단 의사 밝힌 경우 등)
조정 절차	신청서 제출 → 피신청사업자에게 통지 → 합의 권고(신청일로부터 30일 이내) → 합의가 이루어지지 않은 경우, 위원회 회부 → 회부 받은 때로부터 60일 이내, 심의․조정안 작성 → 방통위 건의 → 당사자는 조정안 받은 날로부터 10일 이내 의사표시(수락 등)	신청서 제출 → 60일 이내 조정안 작성, 분쟁당사자에게 권고 → 조정안 제시받을 날로부터 5일 이내 수락 여부 통보 → 조정안 수락한 경우, 조정서 작성 → 당사자에게 통보	신청서 제출 → 공정거래위원회 보고(신청내용) → 조정 성립된 경우, 조정조서 작성 및 조정결과 공정거래위원회에 보고 → 60일 이내 조정이 불성립한 경우, 공정거래위원회 보고 → 사건 조치
효력	재판상의 화해	재판상의 화해	공정거래위원회가 필요한 시정조치를 한 것으로 봄.

종합하면, <표 4>에서 보는 바와 같이 4개의 분쟁조정위원회가 조정기관의 성격에 따라 분쟁조정의 범주가 차이가 나기도 하지만, 그 경계가 분명하게 구분되는 것이 아닌 영역에 있어서는 중복되어 사업자의 혼선을 초래할 여지가 크다. 각 분쟁조정위원회 및 협의회는 각기 다른 주무기관 아래 별도의 위원회를 설치하고 운영 중에 있고, 위원의 구성 및 자격 요건도 상이하다. 따라서 이 기구들이 유사한 성격을 지니고 있지만, 방송사업자와 외주제작사간에 발생한 동일한 분쟁 사건에 대해서도 상이한 결론이 이를 가능성도 배제할 수 없다. 뿐만 아니라 방송사업자와 외주제작사간 분쟁은 저작권 문제 또는 제작비 미지급 등과 같은 유형으로 한정되기 때문에 여러 분쟁조정기관이 해당 기관의 소관이 될 수 있다. 이 경우 하도급분쟁조정협의회가 가장 분쟁조정의 범주가 협소하다고 할 수 있다. 위원회의 규모는 2011년에 설립된 콘텐츠분쟁조정위원회가 가장 큰데, 콘텐츠 종류가 다양하고, 전문화되어 있어 분과별로 위원회를 운영할 수 있도록 하고 있기 때문이다. 또한 위원의 임기 역시 다른 기관에서는 2년인데 반해, 콘텐츠분쟁조정위원회는 3년으로 상대적으로 임기기간이 긴 편이다. 위원의 자격은 세 기관 모두 공통적으로 판사․검사․변호사 자격이 있거나 있었던 자를 요구하고 있으며, 그 외 관련 분야의 전문가로서 대학교수 및 공공기관에 재직했던 이력이 있는 자들이 위원으로 위촉될 수 있다. 하도급분쟁조정협의회만 특이하게 이러한 자격을 갖춘 자들이 공익을 대표하는 자와 수급사업자를 대표하는 위원이 동수가 되어야 함을 명시하고 있다. 이는 사업자단체가 설립한 협의체이기 때문에 조정의 공정성 및 형평성을 기하기 위한 것으로 추론된다.

분쟁조정은 분쟁당사자만이 조정을 신청할 수 있도록 하고 있고, 하도급분쟁의 경우만 공정거래위원회가 신청할 수도 있다. 분쟁조정 대상은 방송분쟁조정위원회의 경우 해당 위원회가 조정하게 될 사안에 대해서 방송법 시행령 제21조의3 제1항을 통해 밝히고 있다. 방송프로그램의 공급 및 수급 관련, 방송사업구역 관련, 중계방송권 등 재산권적 이해 관련 등과 같은 분쟁사안들에 대해서 분쟁조정위원회가 조정하게 된다. 반면, 콘텐츠분쟁조정위원회와 하도급분쟁조정협의회는 포괄적으로 명시하고 있고, 콘텐츠분쟁조정위원회는 타 분쟁조정위원회와의 업무 중복을 피하기 위해 중복의 소지가 있는 부분에 대해서만 예외 조항을 두고 있다. 또한 하도급분쟁조정협의회는 하도급법 특정 조항(제16조의2)에 조정과 관련해서 신청 가능한 사안들이 나열되어 있으나, 방송법에서처럼 분쟁조정 범위를 구분하고 있지 않다. 분쟁조정 절차는 세 기구 모두 유사한 절차를 거치고 있으며, 협의회의 경우에만 조정이 불성립한 경우 공정거래위원회에서 이후 사건 조치를 취한다. 따라서 방송분쟁조정위원회와 콘텐츠분쟁조정위원회는 조정 결과가 재판상의 화해와 같은 효력을 발생하지만 하도급분쟁조정협의회는 공정거래위원회가 필요한 시정조치를 한 것으로 갈음한다. 이처럼 방송사업자와 외주제작사간 분쟁이 발생할 경우 여러 기구가 담당 소관으로 중첩되며, 사업자들 역시 분쟁조정은 어느 기관에 신청하는 것이 합리적인 것인지 고민을 하게 된다. 이는 곧 컨트롤 타워의 부재 문제로 이어지며, 종합적으로 정책을 진두지휘할 책임있는 주체의 부재 문제로까지 연관된다(문성철, 2010).

이는 방송법 제35조의3 제3항, 콘텐츠산업진흥법 제33조 제4항, 하도급거래 공정화에 관한 법률 제25조제2항에 근거한다.

3. 방송법상 외주정책의 변화 및 평가

1990년대 지상파 민영방송과 케이블TV의 등장으로 방송제도를 개편하려는 움직임과 함께 외주정책이 등장했다. 1990년에 운영되었던 ‘방송제도연구위원회’가 발간한 보고서는 외주정책을 제도화하는데 주요한 토대가 되었다. 이 보고서에서는 국내 방송의 외적, 내적 환경 변화에서 독립제작사를 활성화해야 하는 이유를 열두가지로 제시하였고, 독립제작사가 자생력을 확보하기 위한 외주정책의 목표는 다음의 세 가지로 요약된다(최세경, 2010, 69쪽).

첫째, 다양한 양질의 프로그램을 제공하여 수용자의 복지를 제고하는 것이다. 제작 주체의 다원화를 통해 지상파방송의 독점이 가져온 방송프로그램의 획일화와 하양평준화를 해결하고자 했다. 둘째, 영상물에 대한 수요 증가에 부응할 수 있도록 방송프로그램 공급을 확대하여 한국 방송영상산업의 국제경쟁력을 강화하는 것이다. 방송프로그램의 수급 불균형으로 예상되는 외국 방송프로그램의 유입을 최소화하여 문화적 종속을 차단하려는 의도를 담았다. 셋째, 지상파방송의 수직적 통합구조를 해체하여 제작 효율성과 방송사 경영을 합리화하는 것이다. 자체 제작의 매너리즘에 빠져있는 지상파방송에 외부의 창의적 아이디어를 공급하려 했다(최세경, 2010, 70쪽).

이와 같은 정책적 목표 아래 1991년에 처음 도입된 방송사의 외주제작 의무편성비율은 20년 동안 외주정책의 근간이 되어왔다. 1991년 방송프로그램 의무외주비율은 3%로 고시하였고, 1992년에는 KBS1과 나머지 채널을 차등 적용하였다. 1994년 외주제작사 외주비율을 분리고시 하는데 이어, 이후로 지속적으로 해마다 3%씩 확대해 왔다(<표5> 참조). 1998년 문광부의 ‘방송영상산업 진흥대책’이 발표되면서, 외주비율이 단계적으로 확대되었고, 1999년에는 편성비율이 18%에 이른다. 2000년 통합방송법에는 법 제72조와 시행령 제58조를 통해 외주제작 방송프로그램의 편성비율을 적시한다. 그리고 특수관계자 외주편성 비율 상한, 주시청시간대 외주편성 비율을 규정함으로써 보다 세분화하였다. 이후에도 2% 정도 편성비율을 확대하였고, 2005년에는 KBS1과 KBS2를 분리하여 KBS1은 24%, KBS2는 방송법상 상한인 40%까지 조정하여 현재까지도 이 비율이 유지되고 있다.

<표 > 지상파 방송의 외주편성 의무 비율 변화 추이

(단위 : %)

		KBS1	KBS2	MBC	SBS
1991년		3	3	3	3
1992년		4	5	5	5
1993년		7	10	10	10
1994년	봄개편	10	13	13	13
	가을개편	13	15	15	15
1995년		13	15	15	15
1996년		16	18	18	18
1997년	봄개편	19	19	19	19
	가을개편	20	20	20	20
1998년		20	20	20	20
1999년	봄개편	20	20	20	20
	가을개편	20	20	20	20
2000년	봄개편	20	20	20	20
	가을개편	22	22	27	27
2001년	봄개편	24	24	29	29
	가을개편	26	26	31	31
2002년		28	28	33	33
2003년		30	30	35	35
2004년		30	30	35	35
2005년		24	40	35	35

출처: 김대호 (2008). 외주정책과 콘텐츠산업의 변화, 『방송문화연구』, 제20권 2호.

‘방송프로그램 등의 편성에 관한 고시’는 2008년 제정 이후 6번에 걸쳐 개정되었고, 2008년 당시 특이하게 동 고시를 제정하는 것과 별도로 ‘지상파이동멀티미디어방송사업자 및 지상파방송채널사용사업자의 방송프로그램 편성비율’을 고시하였다. 그 이후에는 둘을 분리하지 않고 함께 고시하고 있고, 2010년 12월 31일 5차 개정에서는 편성비율을 분기별에서 반기별로 계상기간을 변경하였다. 외주제작 방송프로그램 편성비율은 2008년 이후로는 확대하지 않고 있다.

<표 > 2011년 외주제작 의무비율고시

구분	고시안
특수관계의 외주제작이 없는 지상파방송사업자(KBS)	KBS-1TV: 매반기 전체방송시간의 24% 이상 KBS-2TV: 매반기 전체방송시간의 40% 이상 지상파이동멀티미디어방송: 매반기 전체방송시간의 20% 이상
특수관계의 외주제작이 있는 지상파방송사업자 (MBC, SBS)	지상파텔레비전방송: 매반기 전체방송시간의 35% 이상 지상파이동멀티미디어방송: 매반기 전체방송시간의 28% 이상
3년간 평균매출액 3천억원 이상의 지상파방송사업자	지상파텔레비전방송: 매반기 전체방송시간의 35% 이상 지상파이동멀티미디어방송: 매반기 전체방송시간의 28% 이상
EBS	해당채널의 매반기 전체방송시간의 20% 이상
SBS를 제외한 민방	해당채널의 매반기 전체방송시간의 4% 이상
특수관계자 외주제작 비율	전체 외주제작 방송프로그램의 21% 이내
주시청시간대 외주제작 비율	KBS, MBC, SBS: 해당채널의 매반기 주시청시간대 방송시간의 10% 이상 종합편성을 하는 지상파이동멀티미디어방송사업자, 지상파방송채널사용사업자: 매반기 주시청시간대 방송시간의 3% 이상

출처: 방송통신위원회 고시 제2011-36호. ‘방송프로그램 등의 편성에 관한 고시’.

현재 방송통신위원회가 고시한 외주제작 의무편성 비율 현황은 매반기마다 KBS 1TV는 100분의 24이상, KBS 2TV는 100분의 40이상, MBC와 SBS는 100분의 35이상, EBS는 100분의 20이상, 지역민방(SBS 제외)은 100분의 4이상 외주제작 프로그램을 의무적으로 편성해야 하며, 외주제작 의무 편성 중 방송사업자의 특수관계자가 제작한 프로그램은 100분의 21이상을 초과할 수 없도록 되어 있다. 이와 더불어 방송통신위원회는 외주제작 프로그램 활성화와 규제의 실효성을 확보하기 위해 주시청시간대 외주제작 의무 편성비율도 정하고 있는데, 해당 채널이 매분기 주시청시간대 100분의 15이상 외주제작 프로그램을 방송하도록 명시하고 있다.

한편 외주제작 의무편성비율과 관련해서는 외주정책이 본격적으로 실시된 이후에 꾸준히 그 실효성에 대한 의문이 제기되고 있다. 정책 시행 이후 외주제작사의 수는 꾸준한 증가 추세를 보이나, 이러한 양적 성장이 프로그램 공급원의 다양화 및 균형발전과 같은 질적 향상으로 이어지고 있는지는 명백하게 입증되지 않았다. 김재영(2001)은 이에 대해 네 가지 관점에서 이슈를 제기하고 있다. 첫째, 외주제작 의무비율이 강화되면 다양한 외주제작사가 등장하는가라는 문제에 있어 외주제작 편성비율의 의무화는 외주제작사 활성화의 필요충분조건이 아니라고 주장한다. 또한 다양한 외주제작사가 등장하면, 방송 프로그램의 양적 팽창과 질적 향상이 이루어져 시청자 복지에 기여하는가라는 주장에 대해 오히려 시장원리가 작동한 콘텐츠 시장에서는 방송 프로그램의 저급화․표준화를 야기하면서 수용자 복지를 저해하는 방향으로 작용하고 있다고 보았다. 셋째, 다양한 외주제작사가 존재하면 방송 프로그램의 국제경쟁력이 강화돼 해외시장 진출이 용이해지는가라는 입장에 대해서도 독립제작자의 양적 팽창보다는 국내외 영상시장의 규모가 더 큰 영향을 미치는 것으로 주장하였다. 마지막으로 다매체․다채널 시대에서 지상파 방송의 수직적 통합구조 해체가 바람직한 정책방향인가에 대해서 이는 오히려 외국문화 범람으로 이어져 결코 바람직하지 않다고 주장한다. 이러한 주장에 대한 비판이 있을 수 있지만, 상당히 설득력을 가지는 부분도 있다.

외주정책의 근간이 된 외주제작 방송프로그램의 편성 비율 확대가 외주제작사의 양적 증대 및 외주제작시장의 확대에 기여한 측면도 분명 평가절하 할 수는 없다. 외주정책으로 외주제작 시장의 저변이 확대된 것은 사실이지만 편성비율 확대와 함께 해결해야 할 여러 부가적인 정책들을 고려하지 못함으로써 제 역할을 다하지 못한 점을 주지해야 한다. 외주제작사들의 급증은 공급과잉 현상을 초래함에 따라 경영기반이 취약하게 만들었고, 이러한 구조적인 문제로 인해 글로벌 경쟁위기 때 도산기업들이 속출하게 되었다. 프로그램 제작이 중단되는 경우도 빈번하게 발생했다. 콘텐츠의 경쟁력을 키우기 위해서는 제작과 판매에서 오랜 노하우와 기술력이 뒷받침되어야 하는데 이러한 구조가 만들어질 수 있는 여건이 제대로 조성되지 못했다.

그 외에도 비체계적인 외주정책으로 인해 외주제작의 불투명성과 하도급 거래를 유발했으며, 이는 외주 프로그램의 질적 저하와 연계기획사의 외주제작사화를 촉진하였고, 이로 인해 방송사와 외주제작사간 갈등이 심화될 뿐 개선의 여지가 보이지 않았다(양문석, 2003).

외주정책의 추진과정 속에서 당연시되고 간과되었던 외주정책의 기본 목표 개념들의 타당성과 엄밀성 면에서 비판의 소지를 안고 있다. 다시 말해 외주정책이 방송시장의 경쟁력 강화 및 수용자 복지의 제고 등과 같은 목표를 해결할 수 있다는 결정론적 시간의 연장선상에서 방송시장에서 지상파방송의 우월적 시장지위를 약화시켜야 한다는 논리와 함께 약자인 외주제작사를 지원하고자 하는 일종의 포플리즘적인 방송정책 의도가 함께 내포되어 있다고 할 수 있다(윤석년, 2011, 4쪽).

그동안 외주정책 개선을 위한 논의가 이어져왔지만 정체상태를 답보한 이유가 외주의 형태가 다양하고, 이에 대한 합의가 부족하였기 때문이다.

최근에는 외주정책으로 인해 지상파방송사의 수직 통합 구조의 해체 또는 외주제작사를 육성하는 사안보다 ‘외주제작거래’에서 더 큰 쟁점이 야기되고 있고 있는 것을 문제로 지적한다. 이처럼 외주거래 관한 갈등이 더 큰 쟁점으로 부상한 이유는, 지금까지 외주정책이 그 궁극적인 정책목표를 달성하지 못했기 때문으로 평가한다. 아니면 외주제도의 정책목표를 추구하기 위하여 지금까지 채택한 정책사항이 외주제작의 활성화를 제약하고 있는 현실의 문제를 적절히 개선하지 못하고 있기 때문으로 추론한다(최세경, 2010, 69쪽).

따라서 외주제작 방송프로그램의 편성의무 등을 포함한 외주정책이 실효성 있는 제도로 거듭나기 위해서는 외주제작 방송프로그램의 인정기준부터 명확히 해야 한다(양용식, 2010).

Ⅲ. 외주제작과 저작권 귀속

1. 외주프로그램 제작사의 정의

외주정책에 대한 논쟁의 중심에는 외주제작 방송프로그램의 정의에 앞서서 주요 플레이어인 외주프로그램 제작사(이하 “외주제작사”라 한다)에 대한 정의부터 짚고 넘어갈 필요가 있다. 외주제작사는 방송법 내에서는 정의 규정이 없고, 문화산업진흥기본법에는 외주제작사가 아닌 ‘방송영상독립제작사’로 명시되어 있다. 이는 “방송영상물을 제작하여 방송법에 따른 방송사업자,중계유선방송사업자,음악유선방송사업자,전광판방송사업자 또는 외국방송사업자에게 제공하는 사업을 하기 위하여 대통령령이 정하는 바에 따라 문화체육관광부장관에게 신고하는 자”로 정의된다. 이처럼 법조항에 외주제작사가 방송영상독립제작사로 명문화되어 있지만, 외주제작사의 범주를 상이하게 해석하기도 한다. 장하용 외(2008)은 광의의 의미로 해석하는데, 다음과 같이 외주제작사의 범주에 포함되는 제작자들을 열거하고 있다(장하용 외, 2008, 61쪽~62쪽).

ㄱ. 문화산업진흥기본법 제2조에 따라 독립제작사로 신고한 자(독립제작사의 신고제).

ㄴ. 방송채널사용사업자(PP)

외주제작사를 독립제작사에만 국한하는 것은 독립제작사가 취약한 우리나라 방송환경에서 바람직하지 않으므로, 제작역량을 가지고 있는 방송채널사용사업자들이 콘텐츠산업 활성화에 기여할 기회를 제공해야 한다.

ㄷ. 지역방송사

지역방송의 우수한 프로그램 육성과 전국적 보급을 위해 지역MBC와 지역민방을 외주제작사의 범위에 포함할 수 있다. 단, 지역MBC의 프로그램을 서울MBC에 공급할 때는 특수관계자 조항(아래의ㄹ항)을 준수하는 범위 내에서 인정받게 된다.

ㄹ. 특수관계자

즉, 문화산업진흥기본법상 외주제작사는 방송영상독립제작사, 방송채널사용사업자, 지역방송사 등을 포함하는 개념으로 해석하고 특수관계자는 별도로 정한다고 본다. 이처럼 외주프로그램 제작사 범위를 구체적으로 명시하고 있지만, 이는 법령에 명시된 범주를 벗어나는 것으로 판단된다. 먼저 문화산업진흥기본법에서 적시하고 있는 신고의 의무를 가지지 않은 사업자까지 포함하고 있으며, 방송법 상 ‘외주제작 방송프로그램’에 대한 정의 규정과도 상치되기 때문이다. 즉 방송법에서는 외주제작 방송프로그램이라 함은 "방송사업자가 당해 채널의 전체 방송프로그램 중 국내에서 당해 방송사업자가 아닌 자가 제작한 방송프로그램(제72조 제1항)"을 일컫는다. 동법에 근거할 때 PP와 지역방송사는 외주제작사의 범주에 포섭되기 어렵다. 뿐만 아니라 외주제작사의 범주를 확대할 경우 이들간 비대칭 규제가 필요한데, 굳이 그 범주를 광의의 의미로 해석할 유인이 크지 않다.

이 때 방송사업자는 지상파방송사업자, 종합유선방송사업자, 위성방송사업자, 방송채널사용사업자, 공동체라디오방송사업자를 가리킨다(방송법 제2조 제3호 가~라목)

한편 여기서 혼동하지 말아야 할 점은 외주프로그램 제작사를 정의하는 문제와 외주프로그램을 정의하는 문제는 별개라는 점이다. 외주프로그램 제작사로 인정받을 수 있는 자가 제작했다고 해서 외주프로그램으로 인정받을 수 있는 것과는 별개의 문제이기 때문에 이를 명확히 해야 한다.

또한 문화산업진흥기본법에서 규정하고 있는 방송영상독립제작사는 실질적으로 방송사업자에게 방송프로그램을 납품하는 사업자뿐만 아니라 단순히 홍보영상물을 제작하는 업체들 또한 모두 방송영상독립제작사로 등록이 되어 있기 때문에 이러한 허수도 있음을 주지해야 한다.

2. 외주제작 방송프로그램의 핵심요소와 구성 현황

외주프로그램의 핵심요소에 대해 장하용 외(2008)는 ‘기획’, ‘연출’, ‘작가(대본)’를 들고 있다. 먼저 ‘기획’은 ‘프로그램의 내용과 형태에 관한 주요 아이디어를 제공하고, 제작의 관리를 책임지는 자’로 정의된다. 공동 기획의 경우에도 기획 및 기획을 구체화시키는 전(全)과정을 책임지는 자가 기획이 된다. 기획은 프로그램의 내용과 형태에 관한 아이디어의 제공과 이를 구체화시키는 작업으로, 계약서와 크레디트(credit)상에 기획자가 동일하게 명시되어야 한다. 현재 기획은 프로그램마다 상당히 다른 의미로 사용이 되고 있다. 외주제작 프로그램의 경우에는 방송사명이 기획으로 들어가는 경우가 대부분이다. 공동 기획한 작품이 늘어나고 있는 상황에서 ‘기획’을 명시하게 하여 외주프로그램 제작사의 구성 요소의 하나로 정의하려면, 용어에 대한 임의적 사용이 지양되고 통일성이 강제될 필요가 있다.

다음으로 ‘연출’ 요소는 방송사의 CP와는 구별되며, 해당 프로그램의 직접 제작에 참여하는 연출자 중 대표연출자를 말한다.

마지막으로 ‘작가’ 요소는 해당 프로그램의 극본, 시나리오, 내용 구성 작가 중 대표 작가를 말한다.

이러한 요소들이 실제 제작 시스템에서 어떻게 역할 분담이 이루어지는지를 살펴보면 다음과 같다. 일반적인 제작 시스템은 제작 전에 기획 단계에서 방송사-외주사가 계약을 통해 역할을 분담하고 제작을 준비하며, 연출자가 제작 계획을 세우고 이에 맞추어 배우 캐스팅, 장소 섭외 등이 이루어지고 실질적인 제작에 들어간다고 볼 수 있다. 편집 단계에서는 연출자의 지휘 아래 편집 감독들이 방송사 편집실에서 1단계 편집을, 방송사 엔지니어들이 후반 작업을 완료하게 된다(안재형, 2009). 이러한 모든 단계에서 중요한 역할을 담당하는 연출자는 방송사에서 파견하는 경우가 대부분이며 시설이나 장비 지원에 있어서 방송사에 대한 의존도가 높은 편이다. 물론 장비 그 자체보다 작업을 하는 ‘사람’이 창작자로서 중요한 역할에 놓이겠지만 방송영상 제작에 있어서 방송 장비는 필수적 요소이고 또 좋은 장비일수록 영상의 고품질이 보장되기 때문에 방송사의 역할이 아예 없다고 단정하기도 어렵다.

이처럼 ‘사람’ 뿐 아니라 제작비, 장비 등을 포함한 ‘재원’이 필수적으로 역할을 해야하는 방송영상 산업에서 실질적으로 창작 활동에 기여하는 참여자는 어떻게 구분할 것인가는 주요한 문제이다(박익환 외, 2010).

2004년부터 2007년까지 4년간 KBS의 드라마 외주 제작시 방송사와 외주사의 인력구성비가 다음과 같다. 창작적 기여를 하는 대표적 참여자인 프로듀서와 연출, 촬영감독이 거의 90%이상 KBS에서 지원되었음을 알 수 있다. 2004년 방송된 ‘풀하우스‘나 ‘오필승 봉순영’, ‘미안하다 사랑한다’, 2005년의 ‘이 죽일놈의 사랑’, ‘황금사과’, 2006년의 ‘소문난 칠공주’, ‘위대한 유산’, ‘포도밭 그 사나이’, 2007년의 ‘며느리 전성시대’, ‘헬로 애기씨’ 등은 모두 프로듀서와 연출, 촬영감독이 KBS 소속 직원이었다. MBC의 경우에도 2009년 ‘보석비빔밥’, ‘내조의 여왕’, ‘멈출수 없어’, 2010년의 ‘분홍립스틱’, ‘파스타’, ‘동이’, ‘로드넘버원’, ‘글로리아’ 등에서 기획, 촬영, 미술제공, 시설장비 인력 지원을 MBC가 하고 있다. 사실상 방송사가 제작을 관리감독하고 창작의 중요한 부분을 방송사 직원이 담당하는 경우에는, 저작권양도 계약 이전에도 해당 저작물의 저작권이 외주제작사에게 모두 귀속된다고 보기는 어렵다(박익환‧최진원, 2010).

2008년 KBS가 공정거래위원회에 제출한 자료에 근거한 것이다.

<표 > KBS 외주 제작 드라마, 인력 구성 비율 (2004-2007년)

	프로듀서	연출	촬영감독
KBS	37	32	35
외주사	0	5	2
KBS 비중	100%	86%	95%
외주사 비중	0%	14%	5%

출처: 박익환·최진원 (2010). 방송프로그램의 저작권 귀속에 대한 고찰: 외주제작 프로그램을 중심으로. 『방송콘텐츠의 경쟁력 강화와 외주제도』.

최근 외주제작 프로그램의 핵심요소 분포 현황을 살펴보기 위해서 2011년 12월 중순~2012년 1월 중순 약 한 달여간 KBS와 MBC를 통해 방영된 프로그램 중 외주제작 프로그램을 대상으로 작가 계약, 주요 출연자 계역, 주요 스태프 계약, 협찬유지 또는 제작비의 30% 이상 조달, 제작비 집행 및 관리 현황을 조사하였다.

각 프로그램별 홈페이지에서 제공하는 정보에는 제작사 등 표기가 불명확하여, 외주제작사별로 전화설문을 통해 조사하였다.

총 9개의 외주제작사가 7편의 프로그램이 분석대상이 되었는데, 외주제작사의 수보다 프로그램 편수가 적은 것은 데일리 프로그램의 경우 제작사가 여럿 팀이 참여하여 동일한 프로그램을 제작하는 경우가 있기 때문이다. 즉 데일리 프로그램은 매일 제작되기 때문에 요일마다 다른 제작사가 제작한 프로그램이 방영된다.

그러나 제작사가 상이하기 때문에 제작사별로 집계하여 총 11편의 프로그램의 제작인력 계약 현황을 살펴본 결과, 모든 제작인력의 계약은 외주제작사가 담당하고 있는 것으로 나타났다. 그 원인은 방송통신위원회가 외주제작 프로그램의 인정 기준으로 제시한 것이 제작인력의 소속이 아니라 계약체결을 기준으로 하였기 때문이다. 즉, 외주제작사가 프로그램을 제작하는 경우, 기본적으로 계약은 외주제작사와 체결하게 되어 있는 것이다. 방송사가 주요 출연자를 섭외하였다 하더라도 계약은 외주제작사와 체결하는 것이기 때문에 제작인력이 어디 소속이냐 하는 문제와는 또 다른 문제가 발생하게 되는 것이다. 또한 이러한 기준은 비드라마 장르에는 적합하지 않은 기준으로 주요스태프 및 주요출연자의 개념이 모호할 뿐만 아니라 비드라마 장르 중 생활정보 프로그램을 고려해 볼 때 주요출연자는 진행자를 일컫는 것이 될 텐데, 대부분이 방송국 소속의 아나운서로 소속과 계약체결 주체가 상이하게 되는 결과가 나타나는 것이다. 이처럼 외주제작 방송프로그램의 인정기준이 계약체결 주체가 아닌 소속을 기준으로 한다면, 실질적으로 주요 출연자 및 주요 스태프는 방송사의 지원을 받는 경우도 많아 비드라마 장르는 인정받기 힘든 경우가 많을 것이다. 이처럼 현 기준이 비드라마 장르보다는 드라마 장르에 맞춰서 창작 요소가 분류되어 있다는 한계를 보여준다.

<표 > KBS-MBC 외주제작 방송프로그램 계약 및 제작비 집행/관리 현황

제작사	프로그램	작가 계약	주요 스태프 (연출) 계약	주요 스태프 (촬영 등) 계약	주요출연자 계약	제작비 집행/ 관리
김종학 프로덕션	MBC 주말극 애정만만세	제작사	제작사 (소속은 방송사	제작사	제작사	제작사
	KBS 수목극 영광의 재인
GNG Production	MBC 주말극 천번의 입맞춤	제작사	제작사 (소속은 방송사)	제작사	제작사	제작사
스토리티비	KBS 금요드라마 사랑과 전쟁 2	제작사	제작사	제작사	제작사	제작사
TV매니아	MBC (교양) 공감 특별한 세상	제작사	제작사	제작사	제작사	제작사
	KBS (오락) 여유만만
TNT	KBS (오락) 여유만만	제작사	제작사	제작사	제작사	제작사
유니크미디어	KBS (오락) 여유만만	제작사	제작사	제작사	제작사	제작사
호박미디어	KBS (교양) 여유만만	제작사	제작사	제작사	제작사	제작사
앤미디어	KBS (교양) 퀴즈 대한민국	제작사	제작사	제작사	제작사	제작사
해오름	KBS (교양) 퀴즈 대한민국	제작사	제작사	제작사	제작사	제작사

주: 분석기간은 2011. 11. 1.~ 2011. 12. 31.

3. 저작권 귀속의 일반론

저작권은 창작자가 문학·학술 또는 예술의 범위에 속하는 창작물, 즉 저작물을 일정기간 동안 독점적으로 사용하고, 다른 사람이 무단으로 복제·공연·방송·전시·배포 및 2차적 저작물 작성 등의 행위를 하거나 그 창작물에 대한 창작자의 인격권을 침해하는 행위를 하지 못하도록 금지하는 권리를 의미한다(오양호 외, 2009). 저작권은 기본적으로 저작권법에 의하여 그 귀속 관계가 결정되며, 저작권법에 의하면 저작권은 저작물을 창작한 때부터 발생하며 어떠한 절차나 형식의 이행도 필요로 하지 않는다고 하고 있다(저작권법 제10조 제2항). 한편, 저작권은 양도될 수 없는 일신전속적인 권리인 저작인격권(동법 제14조 제1항)과 양도 또는 상속에 의하여 이전이 가능한 저작재산권(동법 제45조 제1항)으로 구성되어 있으며, 저작재산권에는 복제권, 공연권, 공중송신권, 전시권, 배포권, 대여권, 2차 저작물 작성권이 포함된다(동법 제16조~제21조).

외주제작 방송프로그램은 저작권법이 다루는 많은 저작물 중 영상저작물에 속한다. 저작권법 상의 영상저작물은 연속적인 영상(음의 수반여부는 가리지 아니한다)이 수록된 창작물로서 그 영상을 기계 또는 전자장치에 의하여 재생하여 볼 수 있거나 보고 들을 수 있는 것을 말한다(저작권법 제2조 제13호). 때문에 영상저작물인 외주제작 방송프로그램의 저작권도 저작권법상의 창작자 귀속의 원칙에 따라 ‘해당 프로그램을 창작한 자’에게 1차적으로 귀속된다고 볼 수 있다. 저작물의 전체적인 형성에 ‘창작적 기여’를 한 자가 저작자라는 원칙은 방송콘텐츠라고 해서 달라지지 않음을 명시한 것이다. 이는 곧 제작, 감독, 연출, 촬영 등을 담당한 자가 저작자라 할 수 있다(김광석, 2005).

저작권법에 의하면, (i) 법인, 단체 그 밖의 사용자가 저작물의 작성에 관하여 기획하고, (ii) 당해 법인 등의 업무에 종사하는 자에 의하여 (iii) 업무상 작성되었으며, (iv) 법인 명의로 동 저작물이 공표된 경우에는 (v) 계약 또는 근무규칙 등에 다른 정함이 없는 이상, 동 저작물의 저작권은 “업무상 저작물(work for hire)”로서 이를 창작한 자에게 귀속되지 않고 창작자를 고용한 법인 등에 귀속된다(법 제2조 제31 호, 제9조). 따라서 방송프로그램의 제작에 창작적으로 기여한 감독, 연출, 촬영, 미술, 음악, 편집 등을 담당한 자가 방송사업자 혹은 외주제작사의 피용자로서 고용관계 등에 의한 업무의 이행으로서 방송프로그램을 제작한 경우에는 저작권법 제9조에 의하여 방송사업자 혹은 외주제작사를 저작권자로 보아야 할 것으로 판단된다. 나아가, 저작권법상 외주제작사와 지상파방송사업자 중 누구에게 외주제작프로그램의 저작권이 귀속되는지는 프로그램 제작에 참여한 근대적 저작자의 사용자가 누구인지, 누가 제작 과정을 지휘, 감독하였는지 등에 따라 달리 결정될 것으로 보인다(오양호 외, 2009). 이 때 근대적 저작자라 함은 저작권법 제100조 제1항에 근거하여 영상제작자와 영상저작물의 제작에 협력할 것을 약정한 자와의 권리 관계로 외주제작프로그램의 경우는 창작에 관여한 감독, 시나리오 작가, 음악, 미술, 편집 등을 담당한 자를 일컫는다.

한편 업무상 저작물의 요건을 충족한다면 사용자인 법인 등이 저작자가 되며, 영상제작자는 제작에 협력할 것을 약정한 자로부터 이용에 필요한 권리를 양도받는 것으로 추정된다. 이러한 이론을 외주제작프로그램에 적용하여 저작자와 영상제작자를 정하는 것은 간단치 않다. 소위 ‘완전 외주형’으로 외주제작사의 직원 또는 노무제공관계에 있는 자가 창작한 것이라면 일반론에 따라 외주제작사가 저작자가 될 수 있으며 제작 전체를 지휘 감독하고 책임을 진 외주제작사는 영상제작자로서의 지위를 가지게 된다(박익환 외, 2010). 하지만 우리나라의 외주제작 현실은 방송사가 제작비를 지원하고 기획과 제작에 자사 인력을 파견하는 공동 제작 또는 위탁 제작이 상당수이다.

방송사에서 프로그램에 대한 초기 기획을 하고 외주제작사에 발주하여 제작과정에 방송사의 시설이나 장비, 인력이 지원하는 공동 제작이거나, 아예 제작비를 전적으로 방송사에 부담하면서 외주 제작사의 인력이 용역형식으로 방송사에 파견되어 제작에 참여하는 위탁제작의 성격을 띠는 경우가 많은 것이다. 따라서 외주제작 프로그램이라고 해서 외주제작사가 저작자라고 단언할 수 없으며, 경우에 따라서는 오히려 방송사가 저작권을 주장할 수도 있다고 보는 입장이 있다(박익환 외, 2010).

1) 저작물에 대한 일반 원칙

① 창작자 주의에 근거한 저작물

저작자는 ‘저작물을 창작한 자’를 말한다(저작권법 제2조 제2호). 우리나라 저작권법상 저작물을 실제로 창작한 자, 즉 특정한 ‘사상 또는 감정’을 ‘창작성 있는 표현’으로 구체화한 자가 저작자로서 저작권을 갖게 된다. 따라서 당사자 간에 저작권 귀속에 관한 합의가 있거나 저작자 명의표시에 관해서 합의가 있는 경우에도 합의의 내용이나 발표 명의에 관계없이 ‘창작한 자’가 저작자가 된다. 대륙법계는 저작권을 “창작자의 권리(author's right)"로 보아 정신적 창작을 한 자연인만이 저작자가 될 수 있다고 보고, 영미법계는 저작권을 복제할 수 있는 권리(copyright)"로 보아 계약법적인 관점에서 저작자는 창작을 한 자연인뿐만 아니라 창작을 기획한 제작자도 저작자에 포함된다는 입장을 취하고 있다(김광석, 2005).

저작권법 제10조(저작권) ①저작자는 제11조 내지 제13조의 규정에 따른 권리(이하 "저작인격권"이라 한다)와 제16조 내지 제22조의 규정에 따른 권리(이하 "저작재산권"이라 한다)를 가진다. ②저작권은 저작물을 창작한 때부터 발생하며 어떠한 절차나 형식의 이행을 필요로 하지 아니한다.

반면 창작을 위탁한 자는 경제적 보상 여부와 상관없이 저작자가 아니다. 예컨대 도급 계약을 한 경우 수급인이 자기재량에 따라 활동하는 것이 원칙이므로 저작자는 실제로 창작행위를 한 수탁자이고 저작권은 수탁자에게 귀속된다. 저작권의 양도는 가능하지만 실제 창작행위를 하지 않은 자는 저작자가 될 수 없으며, 계약에 의해 제3자의 창작 결과물에 대한 저작자 지위를 부여받는 것도 불가능하다.

제45조 (저작재산권의 양도) ①저작재산권은 전부 또는 일부를 양도할 수 있다.

대법원 1992.12.24. 선고 92다31309 판결 참조

이처럼 저작권법상 저작권의 귀속은 원칙적으로 저작물을 ‘창작’한 자를 저작자로 하는 ‘창작자 주의’를 따르고 있다(박익환 외, 2010, 6쪽; 김광석, 2005). 창작자 주의에 의하게 되면 저작자는 자연인만이 될 수 있는 것으로 보는 것이 합리적인 해석일 것이다. 다만 직무 범위내의 업무상 저작물 중에서 일정한 요건을 갖춘 경우 법인 등에게 저작자의 지위를 인정하는 규정을 마련하고 있다(법 제9조). 하지만 이 경우에도 창작 행위를 한 것이 법인이라는 것은 아니며 법인은 단지 법적 의제에 의해서 저작자의 지위를 가지게 될 뿐이라고 해석할 수 있다(박익환 외, 2010, 6쪽).

이는 자연법사상에 기초한 것으로, 자신의 창작행위를 통해 생성된 결과물은 자연법상 정신적 소유권으로 귀속하게 되는 것이다(최현호, 2004).

법인실재설에 근거하여 법인의 기관 등의 저작행위를 곧 법인의 저작행위로 인정하려는 해석이 있을 수 있다.

이처럼 저작자 결정의 일반 원칙인 창작자 주의에 따라 저작물을 직접 창작한 자가 저작자가 되어 저작권을 가지게 된다. 이 때 저작물의 요건도 별도로 규정하고 있는데, 다음과 같다. 저작물성 충족과 창작행위는 창작행위에 의한 결과물이 저작물에 해당해야 하기 때문에 인간의 사상 또는 감정을 표현한 것이어야 하며 창작성이 있어야 하고 창작 행위가 있어야 한다. 창작성은 완전한 의미의 독창성을 의미하기 보다는 작가 자신의 독자적인 사상 또는 감정의 표현을 담고 있음을 의미한다. 판례를 보면 도형과 문자로 구성된 시력표에 대해서도 저작권법상 보호될 창작적 표현물로 인정한 경우도 있었다. 창작 행위 여부는 저작물의 창작에 있어 지적인 정신활동 측면에 기여한 바를 기준으로 하는데, 이는 자금 원조 등의 창작환경 조성과 같은 간접적 기여는 창작 행위가 될 수 없음을 암시한다. 따라서 저작권자가 분명 저작권에 대한 정당한 대가를 상대방으로부터 지급받았는지 여부는 저작권 양도 계약과 이용계약을 구분하는 중요한 기준으로 작용한다. 따라서 저작권 자체에 대한 적정한 대가가 지급되지 않은 경우는 저작권 자체를 양도하는 것이 아니라 단순히 저작물의 이용만을 허락하는 것으로 해석한다(오양호 외, 2009, 44쪽).

대법원 1992.6.23. 선고 91도2101 판결

결국 창작 행위는 민법상 의사의 표현을 본질로 하지 않는 ‘사실행위’에 해당(정상조, 2007)하는데, 이는 행위자의 의사에 상관없이 발생한 결과에 대해 법률이 효과를 부여하는 것으로 창작자의 의사와 무관하게 결과에 대해 저작자의 지위를 부여함을 의미한다(박익환 외, 2010, 8쪽). 따라서 재정적 요소는 창작적 요소가 아닌 저작권 양도 및 이용허락을 받을 수 있는 기준이 될 뿐이다.

② 창작자 주의 예외로서의 업무상 저작물

박익환․박익환 외 (2010). 방송프로그램의 저작권 귀속에 대한 고찰 - 외주 제작 프로그램을 중심으로.『한국언론정보학회 세미나 자료집』을 참고하여 정리하였다.

저작권법은 창작자 주의의 예외로 저작권법 제9조의 업무상 저작물(work for hire) 조항을 두고 있다. 이 조항은 ‘법인 등의 명의로 공표되는 업무상저작물의 저작자는 계약 또는 근무규칙 등에 다른 정함이 없는 때에는 그 법인 등이 된다. 다만, 컴퓨터프로그램저작물(이하 “프로그램”이라 한다)의 경우 공표될 것을 요하지 아니한다’라고 규정하고 있다. 사용자와 일정한 관계에 있는 자가 그 사용자에 대한 업무로서 작성하는 저작물을 업무상 저작물이라 하며 법인 등의 명의로 공표되는 업무상 저작물은 실제 창작하지 않은 사용자에게 저작자의 지위가 법적으로 의제되는 것을 뜻한다. 한편 저작자가 고용되어 안정적 급여를 받을 수 있는 산업구조를 형성한 미국은 사용자와 저작자가 고용계약을 체결하는 경우 뿐만 아니라, 주문 또는 위탁을 받은(specially ordered or commissioned) 저작물 중에 당사자가 업무상 저작물로 취급할 것을 서면으로 합의한 경우에도 위탁자가 저작자가 된다. 이 때 법인등 사용자에게 저작인격권은 인정되지 않는다. 우리나라는 대륙법계임에도 업무상 저작물에서 법인이 저작자가 될 수 있을 뿐 아니라 ‘공표명의’를 요구하는 요건을 가지고 있다. 이에 대해 저작인격권의 일신전속성, 공표명의 요건의 불합리성 등과 관련한 논란이 발생하기도 하였다.

후자에 해당하는 것은 다음 9가지에 한한다. 집합저작물에의 기여분, 영화 기타 시청각저작물의 일부, 번역, 보조적 저작물, 편집물, 교과서, 시험, 시험의 해답자료 또는 지도가 그것이다.

경제적 개념으로서의 저작자라는 표현을 쓰는바, 법인 등 사용자가 창작자가 되는 것은 아니다.

저작권법 제2조 제31호는 업무상저작물을 ‘법인·단체 그 밖의 사용자의 기획하에 법인등의 업무에 종사하는 자가 업무상 작성하는 저작물’이라고 정의하고 있다. 이러한 업무상 저작물을 법인 등의 명의로 공표하게 되면, 계약 또는 근무규칙 등에 다른 정함이 없는 한 ‘법인 등’이 저작자가 된다(저작권법 제9조).

법인·단체 그 밖의 사용자의 기획 ‘법인․단체 그 밖의 사용자’라 함은 법인격의 유무를 묻지 않는다. 국가나 지방자치단체는 물론, 회사 등 영리단체나 학교, 복지 단체 등 비영리단체를 포함한다. 법인격이 없는 사단이나 재단은 대표자 또는 관리인이 정해져 있으면 본 조항의 적용이 가능하며 법문상 특별한 제한이 없으므로 개인인 사용자도 해당하는 것으로 해석된다.

일본 저작권법에는 법인격 없는 사단 재단으로서 대표자 또는 관리인의 정함이 있는 경우를 포함한다고 명문화하였다(동법 제2조 제6항).

이와 같은 해석에 대해서 입법취지에 비추어보면 의문이 있다는 견해가 있다(박성호, 1997).

여기서 ‘기획’은 저작물 작성행위 전체를 지휘 감독하는 것이다. 사용자가 창작에 주도권을 가지고 작성행위 전체를 통제한다는 뜻을 표명하는 것으로 저작물 작성의 의사형성에 관여하는 것이다(박성호, 1997, 116쪽). 일정한 의도에 기초하여 저작물의 작성을 구상하고, 구체적인 제작을 피용자에게 명하는 것으로 사용자가 피용자에 대하여 지휘․감독의 권한을 갖는 상사의 기획이나 동료들 사이의 의견교환의 결과 확정한 기획도 포함한다고 해석된다(박익환 외, 2010).

사용자의 기획에 의하지 않고 피용자가 임의로 작성한 것이라 하더라도 사용자에 의하여 사후승낙을 얻은 경우라든지 나아가서는 널리 사용자의 의사에 반하지 않는 경우에는 이 요건을 충족하는 것으로 해석하여야 한다는 견해가 있다(저작권심의조정위원회, 1996, 21쪽). 하지만 이러한 해석은 기획을 독립된 요건으로 둔 저작권법의 규정취지를 간과할 우려가 있다. 따라서 ‘기획’은 ‘저작물 작성에 앞서’ 존재해야 하는 것으로 엄격하게 해석해야 할 것이다(박성호, 1997, 118쪽).

법인 등의 업무에 종사하는 자가 업무상 작성 ‘법인 등의 업무에 종사’한다는 것은 사용자와 피용자 사이에 실질적인 지휘․감독관계가 있어야 한다는 것을 의미한다. 법문상 ‘업무에 종사하는 자’라고만 규정하고 있을 뿐 반드시 고용관계에 있을 것을 요구하고 있지 않으므로, 고용계약 유무에 기속되지 않고 실질적 지휘감독을 기준으로 판단하는 것이 바람직하다. 지휘감독관계는 고용계약에 의해 발생하는 경우가 대부분이겠지만 위임계약이나 조합계약에 기한 경우도 가능하다. 상임·비상임, 촉탁직원, 임시직원 여부도 불문한다(박성호, 1997). 다만 본 조항은 엄연히 창작자 주의의 ‘예외’이므로 실질적인 지휘․감독관계의 존재여부도 가급적 엄격하게 해석하여야 한다. 위임, 도급의 경우 수임인이나 수급인은 자신의 재량에 따라 독립적으로 활동 하는 것이 원칙이므로 사용관계는 인정되지 않는 것이 일반적이다. 또한 ‘업무상 작성’하여야 하므로 단지 업무수행에 있어 파생적으로 또는 그 업무와 관련하여 작성되는 경우에 불과할 때에는 법인 등 사용자가 아닌 저작물의 작성자 자신이 저작자가 된다.

대법원 1992. 12. 24. 선고 92다31309 판결 - ‘롯티’ 사건 단체명의 저작물의 저작권에 관한 저작권법 제9조를 해석함에 있어서도 위 규정이 예외규정인 만큼 이를 제한적으로 해석하여야 하고 확대 내지 유추 해석하여 저작물의 제작에 관한 도급계약에까지 적용할 수는 없다.

예외적으로 수족처럼 부리는 노무제공관계인 경우가 있을 수 있다.

업무상 저작물이 법인 등의 명의로 공표된 경우, 법인 등 사용자와 저작물 작성자 사이에 특약이 없다면 법인 등 사용자가 저작자의 지위를 취득한다. 논란의 여지는 있으나 문언상 법인 등이 원시적으로 취득하는 저작인격권 역시 공표권, 성명표시권, 동일성유지권(저작권법 제11조 내지 제13조)을 모두 포함한다고 해석된다.

구저작권법에서는 ‘공표된’으로 되어 있어 미공표저작물에 대해 논란이 있었다. 이에 ‘공표되는’ 으로 개정된 바 있다. 참고로 일본 저작권법 제15조 제1항은 우리나라 개정 전 저작권법 규정의 법문과는 달리 ‘공표된 것’이라고 하지 않고 ‘공표되는 것’이라고 규정하고 있다.

업무상저작물의 저작재산권은 공표한 때로부터 50년간 존속한다. 여러 단체가 공동으로 저작한 경우에도 공동저작물에 관한 법 제39조 제2항이 적용되는 것이 아니라 제41조의 규정이 적용된다(박성호, 1992, 131쪽). 법인 또는 단체가 저작자인 업무상저작물의 저작인격권은 자연인의 경우와 마찬가지로 자연인의 사망에 해당하는 해산이나 소멸 등으로 그 단체가 존속하지 아니하게 된 때에 소멸하는 것으로 새겨야 한다는 견해도 있다(오승종, 2007). 한편 제9조의 요건을 갖추지 못한 경우, 저작자 결정의 일반 원칙에 따라 창작자인 피용자 등이 저작자가 됨은 물론이다.

2) 영상저작물 특례 조항의 제작자

저작물은 인간의 사상이나 감정을 표현한 창작물이므로 저작자는 실제로 정신적 창작활동을 하는 자연인만이 될 수 있다는 것이 대륙법계의 기본적인 시각임은 살펴본 바와 같다. 특히나 영상저작물은 많은 인력과 자본, 비용이 투입되어야만 한다. 앞서 언급했듯 영상저작물은 저작물 자체가 업무상 저작물로 인정되지 않을 경우에는 제작에 관여하는 자들이 저작권을 공동으로 보유하게 되기 때문에 영상저작물의 이용과 관련하여 모든 저작자들의 개별적 동의를 얻어야 될 것이고 이것은 저작물의 후방 윈도우에서의 활발한 이용을 저해시킬 우려를 불러일으킨다. 그렇기 때문에 우리나라의 저작권법에서는 후방 윈도우까지 고려한 영상물의 원활한 이용 도모와 영상제작자의 권리 보호, 더 나아가서는 영상저작물 산업의 발전을 위해 제99조부터 제101조에 걸친 특례규정을 두고 있는 것이다.

제99조(저작물의 영상화) ①저작재산권자가 저작물의 영상화를 다른 사람에게 허락한 경우에 특약이 없는       때에는 다음 각 호의 권리를 포함하여 허락한 것으로 추정한다.

1. 영상저작물을 제작하기 위하여 저작물을 각색하는 것

2. 공개상영을 목적으로 한 영상저작물을 공개상영하는 것

3. 방송을 목적으로 한 영상저작물을 방송하는 것

4. 전송을 목적으로 한 영상저작물을 전송하는 것

5. 영상저작물을 그 본래의 목적으로 복제·배포하는 것

6. 영상저작물의 번역물을 그 영상저작물과 같은 방법으로 이용하는 것

②저작재산권자는 그 저작물의 영상화를 허락한 경우에 특약이 없는 때에는 허락한 날부터 5년이 경과한 때에 그 저작물을 다른 영상저작물로 영상화하는 것을 허락할 수 있다.

제100조(영상저작물에 대한 권리) ①영상제작자와 영상저작물의 제작에 협력할 것을 약정한 자가 그 영상저작물에 대하여 저작권을 취득한 경우 특약이 없는 한 그 영상저작물의 이용을 위하여 필요한 권리는 영상제작자가 이를 양도 받은 것으로 추정한다.

②영상저작물의 제작에 사용되는 소설·각본·미술저작물 또는 음악저작물 등의 저작재산권은 제1항의 규정으로 인하여 영향을 받지 아니한다.

③영상제작자와 영상저작물의 제작에 협력할 것을 약정한 실연자의 그 영상저작물의 이용에 관한 제69조의 규정에 따른 복제권, 제70조의 규정에 따른 배포권, 제73조의 규정에 따른 방송권 및 제74조의 규정에 따른 전송권은 특약이 없는 한 영상제작자가 이를 양도 받은 것으로 추정한다.

제101조(영상제작자의 권리) ①영상제작물의 제작에 협력할 것을 약정한 자로부터 영상제작자가 양도 받는 영상저작물의 이용을 위하여 필요한 권리는 영상저작물을 복제·배포·공개상영·방송·전송 그 밖의 방법으로 이용할 권리로 하며, 이를 양도하거나 질권의 목적으로 할 수 있다.

②실연자로부터 영상제작자가 양도 받는 권리는 그 영상저작물을 복제·배포·방송 또는 전송할 권리로 하며, 이를 양도하거나 질권의 목적으로 할 수 있다.

저작권법 제100조 제1항은 영상저작물에 대한 권리에 대하여 “영상제작자와 영상저작물의 제작에 협력할 것을 약정한 자가 그 영상저작물에 대하여 저작권을 취득한 경우 특약이 없는 한 그 영상저작물의 이용을 위하여 필요한 권리는 영상제작자가 이를 양도 받은 것으로 추정한다.”라고 규정하고 있다. 여기서 “영상제작자”라 함은 영상저작물의 제작에 있어 그 전체를 기획하고 책임을 지는 자를(저작권법 제2조 제14호), “영상저작물의 이용을 위하여 필요한 권리”라 함은 동법 제101조에 규정된 복제권, 배포권, 공개상영권, 방송권, 전송권 등의 저작재산권을 의미한다. 즉 저작권법의 기본원칙에 따라 방송프로그램의 저작권은 이의 제작에 창작적으로 기여한 근대적 저작자 또는 해당 저작물을 제작한 법인 등에게 귀속되지만, 영상제작자는 이들로부터 당해 영상저작물을 이용하기 위하여 필요한 지적재산권을 양도받은 것으로 추정된다. 다만, 이와 같은 저작권 귀속관계는 저작권법 제100조 제1항의 문언 자체에서도 명백하듯이 보충적 규정에 불과하므로, 당사자가 이와 다른 내용의 특약을 체결한 경우에는 그에 따라 저작재산권의 양도 여부가 결정 된다. 따라서 외주제작 방송프로그램의 경우 이를 창작한 법인(경우에 따라서는 근대적 창작자)이 동 프로그램의 제작자와 동일하지 않은 경우, 동 프로그램에 대한 저작권은 프로그램 창작을 담당한 법인(또는 근대적 저작자들)이 취득하지만 이 중 저작재산권은 당사자의 별도의 약정이 없는 이상 영상제작자에게 양도되는 것으로 추정된다(오양호 외, 2009, 39쪽~40쪽).

독일이나 프랑스 등은 창작자를 보호하기 위해 업무상 저작인 경우에도 창작자 주의를 고수하고 있다. 즉 프랑스 저작권법 제131조의3의 1과 독일 저작권법 제43조는 업무상 저작물이라고 하더라도 종업원이 원시적으로 저작자가 되어 저작권을 취득한다. 다만 일본은 대륙법계임에도 불구하고 법인 등 사용자를 업무상 저작물의 저작자로 정하고 있다(일본 저작권법 제15조). 일본의 ‘직무저작’ 조항은 미국과 프랑스의 영향을 받은 것으로 알려져 있는데(박성호, 1998), 마치 프랑스나 스페인 저작권법의 집합저작물처럼 ‘법인 명의로 공표할 것’을 요건으로 하고 있다.

제131조의 3의 1 제1항; 공무상의 완성을 위하여 꼭 필요한 범위에서, 국가 공무원에 의하여 직무상 또는 지시를 받아서 창작된 저작물에 대한 이용권은 창작한 때로부터 정당하게 국가에 양도된다. 제2항; 국가는 제1항에 명시된 저작물의 상업적 이용권은 공무원저작자에게 우선적으로 처분하여야 한다. 이 규정은 학술적 기술적 성질의 공기업이나 학술적문화적 전문적 공기업이 학술적 기술적 업무에 관하여 특정한 사법상의 법인과 계약을 체결한 경우에는 적용되지 아니한다.;제113조의 9, 제1항은 소프트웨어에 대하여는 예외적으로 종업원 저작물을 인정하되, 고용주에 대하여 그 소프트웨어에 대한 재산권에 대한 “행사할 수 있는 지위”만 인정하고 있다. 독일 저작권법 제69조b도 동일하다.

독일저작권법 제69조b에서 컴퓨터프로그램에 대해서는 업무상 저작을 인정한다. 다만 독일 저작권법에 서는 저작재산권의 양도를 인정하지 않으므로 기 때문에, 사용자에게는 당해 프로그램의 저작재산권에 대한 “행사할 수 있는 자격”만 인정하고 있다.

이에 대해서는 일본이 프랑스 저작권법을 계수하는 과정에서 프랑스법의 업무상 저작물 조항이 아닌 단체적 저작 관련 규정(프랑스 저작권법 제113조의2, 제113조의5)를 ‘단체명의 저작’(일본 구저작권법 제15조)로 받아들였고, 저작권법 개정을 통해 조문 제목이 ‘직무 저작’으로 바뀌면서 오늘날과 같은 혼란이 초래되었다는 견해가 있다. 서달주(2009), 52-58면. 프랑스 저작권법 제113조의 2, 제3항 단체적 저작물이라 함은 자연인 또는 법인의 발의로 창작되고, 그의 지시와 명의로 편집, 발행, 공표된 저작물로서 그의 제작에 다수의 저작자들의 개인적 기여가 저작물에 융합되고 창작된 저작물 전체에 대한 개개의 권리를 각자에게 귀속시킬 수 없는 저작물을 말한다. 즉 사전, 백과사전, 여러 사람들이 돌려가면서 만든 슬로건 등 다수의 자가 창작하였으나 어느 누구도 저작자로 인정할 수 없는 저작물을 단체적 저작물이라고 한다.

4. 저작권 배분의 구조적 한계

1) 외주제작 시장의 구조적 문제

① 외주제작사의 제한적인 수익 구조

외주제작과 관련 현안 가운데 특히 저작권 배분에 대해서는 방송사와 외주제작사가 민감할 뿐만 아니라 입장차이가 분명하다. 방송사는 ⅰ) 제작비를 모두 부담하는 경우 방송사가 저작권을 모두 갖는 것은 당연하며, ⅱ) 외주제작사가 저작권을 갖기 원한다면 자체기획, 재정투입을 통해 완제품을 만든 다음 방영권만을 방송사에 판매하거나, 양측의 합의에 의해 외주제작사가 저작권을 보유하는 대신 그 가치만큼 납품단가를 낮추어야 한다고 주장한다.

반면 외주제작사 측에서는 저작권은 저작권법의 기본취지에 따라 실제 제작사에게 귀속되어야 하며, 비록 방송사가 기획하고 제작비를 부담했다고 하더라도 방송사가 직접적으로 세부작업에 참여하지 않았을 경우에는 제작자로 볼 수 없다고 반박한다(장하용 외, 2008, 22쪽). 이처럼 이해관계가 상충하는 외주제작 방송프로그램의 귀속 문제는 종국에는 드라마 저작권에 관한 논쟁으로 귀결되곤 한다.

방송사는 프로그램 저작권의 전권 양도와 제작비 70% 지급과의 관계를 설명하지만 이에 대한 의견은 엇갈리고 있다. 현재의 드라마 외주제작 시장 구조는 사업자들이 저작권 배분과 제작비 지급에 민감할 수밖에 없는데, 그 이유가 모두가 손해를 보고 있는 구조이기 때문이다.

<표 > 주요 드라마제작사의 2006-2010년 경영 성과

(단위: 억 원)

독립 제작사	2006		2007		2008		2009		2010
	매출액	당기 순이익	매출액	당기 순이익	매출액	당기 순이익	매출액	당기 순이익	매출액	당기 순이익
김종학 프로덕션	137.6	3.8	224.2	▽386.4	361	▽126.2	182	▽224	180	▽293
삼화 네트워크	125.2	13.5	125.3	▽23.4	281	16.7	157	13	247.4	2.3
스타맥스	98.4	▽6.9	84.8	5.6	83.4	▽148.8	주권매매 거래정지
IHQ	478.1	▽54.2	413.9	14.4	448	▽166.7	430	▽48	393	▽79
예당엔터테인먼트	263.5	▽324.9	262.1	▽220.5	398.6	▽561	116.2	3.1	45.9	▽47.2
옐로우 엔터테인먼트	168.3	▽141.7	133.6	▽102	82.1	▽69.2	39.3	▽222.4	상장폐지
올리브 나인	279.7	▽109.2	351.7	▽43	402	▽84	196	▽213	상장폐지
초록뱀 미디어	25.5	▽86.6	25	▽186.3	192	▽31.1	101	▽95	116	▽64
팬엔터테인먼트	162.3	35.8	96.4	3.9	181	▽0.8	159	4	180	1

출처: 금융감독원전자공시시스템에 공시된 각사 재무제표를 재구성(2010. 12월 기준)함.

코스닥에 상장되어 있는 외주제작사를 중심으로 경영성과를 살펴봐도, 삼화네트워크와 팬엔터테인먼트를 제외하고는 만성적자 상태를 벗어나지 못하고 있다. 2009년과 2010년 사이에 코스닥 상장을 폐지하는 기업이 생기는가 하면, 2010년 대부분의 회사들의 당기순손실 폭이 지난해 대비 큰 것으로 나타나 프로그램 제작시장의 전망을 어둡게 하고 있다.

지상파방송도 광고수익이 매해 감소함에 따라 프로그램 제작비를 물가인상률이 맞춰 인상하는 데 한계가 있을 것으로 판단된다.

현재 지상파방송의 광고 판매 구조 상 1편 당 올릴 수 있는 광고의 최대 매출이 4~5억원 수준인데, 외주제작 드라마의 편당 제작비는 그 수준을 상회하고 있기 때문에 수익 창출이 쉽지 않다.

<표 10>에서 보는 바와 같이 총 9개의 드라마 가운데 단 한 작품만이 수익을 얻었고, 이 수익만으로 나머지 드라마의 적자 규모를 메울 수 있는 상황이 아니다. 전체적으로 드라마 장르만을 봤을 때 10억 이상의 손실을 초래하고 있다.

<표 > 2007년 KBS 외주제작 미니시리즈 수익구조

(단위: 억 원)

드라마	비용		수입		수익 (수입-비용)
	총제작비 (미술비 포함)	간접비	광고매출액 (재방 및 DMB 포함)	2차 수입 (국내외, 추정)
1드라마(16부작)	19.74	13.82	8.64	2.37	▽22.55
2드라마(16부작)	17.94	12.56	25.01	5.58	▽0.09
3드라마(16부작)	25.25	17.68	20.77	3.63	▽18.53
4드라마(16부작)	21	14.7	10.19	2.3	▽23.21
5드라마(16부작)	21.39	14.98	2.64	3.22	▽30.51
6드라마(16부작)	27.07	18.95	64.33	5.54	23.85
7드라마(16부작)	29.65	20.76	41.13	4.76	▽4.52
8드라마(16부작)	29.11	20.38	19.21	3.01	▽27.27
9드라마(16부작)	18.02	12.62	25.06	2.19	▽3.39
평 균	23.89	16.27	24.11	3.62	▽10.46

출처: 이강현(2008)『방송사 드라마 제작, 유통 현황과 과제』, 미래 성장동력 드라마 산업: 현황과 과제, 한국방송영상산업진흥원.

지상파 방송사는 위험 부담을 최소화하기 위해 외주제작 단가를 최대한 낮추려고 하고, 이에 대응하여 외주제작사는 스타 마케팅을 통해 투자를 유치하거나 해외 선판매를 통해 제작 단가를 채우거나 낮춰진 제작 단가에 낮추어 품질을 낮추는 식의 전략을 세우는 것이 일반적이다. 전자의 경우 캐스팅 비용이 증가함에 따라 전체 제작비 중 출연료가 차지하는 비중이 증가하게 되고 이는 다시 전체 제작비를 증가시켜 흥행하지 못하면 적자로 직결되는 구조를 만들게 된다. 후자의 경우에는 완성도보다는 비용에 맞추어 제작되면서 프로그램의 품질도 보장할 수 없거니와 출연료 미지급 사태 등 불미스런 상황이 발생할 수 있게 한다(최세경, 2010, 85쪽).

이처럼 비정상적인 거래구조는 한류스타에 의존하여 제작비를 더욱 높이거나 혹은 드라마의 품질을 저하시키거나, 아니면 출연료 미납과 같은 의도하지 않은 역효과를 낳고 있다.

② 수요독점을 초래한 외주제작사의 과잉공급

외주제작사는 시장 진입에 제한이 없고, 외주제작 비율이 점차 확대되면서 급격하게 증가하였다. 1998년까지는 방송영상독립제작사가 170여개에 불과했지만 외주제작비율이 확대된 2001년에는 470개에 달했고, 2010년 1,574개까지 증가하였다.

<표 > 독립제작사 신고 현황

제작사수	자본금 (백만원)	인력		연간제작능력 (시간)
		총인력	제작인력
1,574개	764,481	24,829	16,922	898,931
1개사당 평균	486	16	11	571

출처: 문화체육관광부(2011). 방송영상독립제작사 신고현황.

2008년 당시 실시한 ‘독립제작사 실태조사(391개 대상)’에 따르면, 이들의 전체 매출은 7,274억 원으로 전체 방송시장 매출 10조 9,581억 원과 비교해 볼 때 6.6% 수준에 머물렀다. 이처럼 외주제작 의무편성비율을 통해 독립제작시장 활성화를 노력을 기울였지만 여전히 전체 방송시장에서 외주제작 시장이 차지하는 비중은 낮은 편이다(최세경, 2010). 독립제작사들이 경쟁력을 갖추려면 독립제작사들도 인수합병과 같은 방법으로 규모가 커져야 하지만, 여전히 이는 요원한 과제로 보인다. 2010년 기준으로 독립제작사당 평균 자본금은 5억 원이며, 자체 자본금이 10억 이상인 독립제작사는 88개로 전체 신고사업자 가운데 약 6%에 불과하다.

<표 > 독립제작사 자본금 규모 현황

50백만원 이하	50백만원 초과 ~ 100백만원 이하	100백만원 초과 ~ 300백만원 이하	300백만원 초과 ~ 1,000백만원 이하	1,000백만원 초과	계
752 (48%)	310 (20%)	259 (16%)	165 (10%)	88 (6%)	1,574 (100%)

출처: 문화체육관광부(2011). 방송영상독립제작사 신고현황.

문화체육관광부에 등록된 모든 사업자가 방송사업자에게 방송프로그램을 제작하여 납품하는 업체는 아니지만, 외주제작시장이 미성숙했음을 보여주는 단면이 된다.

2008년 신고된 독립제작사 중 방송사에 납품 실적이 없는 독립제작사는 429(40.9%)개이고, 5종 이상 방송사에 납품한 실적이 있는 독립제작사가 83개사로 전체의 7.9%를 차지하는 것으로 나타났다. 방송사에 1편이상 납품한 실적이 있는 독립제작사는 403개로 전체의 38%에 해당하였다. 납품실적이 없는 독립제작사를 제외하고, 2011년을 기준으로 지상파방송3사와 EBS, PP를 포함한 사업자 수가 183개로 납품실적이 있는 독립제작사가 방송프로그램을 제작․납품할 수 있는 실질적으로 수요 시장은 크게 협소해 보이지 않는다. 하지만 대부분의 제작사들은 지상파방송3사의 집중되어 있고, PP가 외주제작 프로그램으로 편성하는 시간이 지상파3사를 합친 편성시간의 거의 절반 수준에 이른다. 이러한 외주제작 프로그램의 시장 구조를 고려해 보면 지상파방송사 중심의 수요독점 구조가 외주제작 편성 비율이 확대되어도 큰 효과를 거두고 있지 못한 것이다.

이는 계산을 단순화시켜서 대략적인 시장규모를 파악하기 위한 것으로 엄밀하게 하기 위해서는 실질적으로 종합유선사업자 및 위성방송사업자도 외주제작 프로그램을 편성하고 있기 때문에 이를 모두 고려해야 한다.

2009년 기준으로 지상파방송사업자들의 순수외주 편성 시간이 15,583시간인데 반해, PP는 7,624시간으로 나타났다.

<표 > 독립제작사의 외주제작 납품실적

구분	3종 미만	3~5종	5종 이상	납품실적 없음	기타 (홍보물 등)	합계
개(비중)	270개 (35.8%)	50개 (4.8%)	83개 (7.9%)	429개 (40.9%)	216개 (20.6%)	1,048개 (100%)

출처: 최세경(2010). 방송외주제도 20년의 평가와 개선방안: 외주제작 거래를 중심으로 .『인문콘텐츠』.

뿐만 아니라 현재 독립제작사들이 제작하고 있는 방송프로그램의 장르를 보면 다음과 같다. 다큐제작사가 463개 업체로 가장 큰 비중을 차지하고 있고, 그 다음으로 교양 장르의 제작사가 336개 업체로 이 두 장르가 전체 독립제작사들의 절반가량에 해당한다.

<표 > 독립제작사의 장르별 분포 현황

종합	교양	다큐	애니메이션	드라마	오락	기타	계
83 (5%)	336 (21%)	463 (29%)	152 (10%)	198 (13%)	63 (4%)	279 (18%)	1,574 (100%)

출처 : 문화체육관광부(2011). 방송영상독립제작사 신고현황.

이를 지상파방송 3사의 장르별 외주제작 편성 비율과 비교하면, 실질적으로 어느 장르에서 수요 독점이 일어나고 있는지 파악할 수 있다. 즉 지상파방송3사의 외주제작 비율이 가장 높은 장르는 생활정보로 29.0%이고, 그 다음이 드라마로 14.5%를 차지한다. 또한 교양 장르에 포함될 수 있는 인포테인먼트가 12.5%로 생활정보와 함께 전체 장르에서 교양장르의 외주제작 편성비율은 41.5%로 교양장르의 독립제작사 수가 많은 것과 비례하여 실질적인 수요도 비중이 높다. 반면 다큐장르는 가장 편성비율이 낮은 8.7%인데, 실질적으로 다큐 장르의 독립제작자 수는 가장 많아 수요와 공급의 불균형 구조를 극명하게 보여준다.

<표 > 지상파방송3사의 장르별 외주제작 편성 비율

(단위 : %)

장르	‘03 봄	‘03 가을	‘04 봄	‘04 가을	‘05 봄	‘05 가을	합계
다큐멘터리	10.9	8.4	9.3	10.1	8.0	5.7	8.7
생활정보	29.9	31.0	29.2	24.9	32.0	27.0	29.0
드라마	15.9	12.7	11.1	16.7	16.8	14.0	14.5
버라이어티쇼	12.6	14.5	13.2	12.9	7.7	11.8	12.1
인포테인먼트	12.9	10.0	10.2	12.4	14.6	14.8	12.5

출처 : 박웅진(2006). 2005년 지상파방송3사의 편성분석과 그 함의. 『KBI포커스 06-05』.

향후 외주정책에 있어서 다큐 장르의 활성화를 제고할 수 있는 방안이 다각적으로 모색되어야 함을 시사한다. 또한 교양장르는 수요와 공급이 정비례 관계에 있지만, 문제는 이들 제작사가 재정적인 측면에서 상대적으로 열악한 현실이기 때문에 이를 개선해 줄 수 있는 방안이 제시되어야 한다.

2) 저작권 귀속 현황

드라마 외주제작의 권리배분 현황은 방송사가 저작권을 소유하는 것을 원칙으로 하고 있다. 최근 들어서는 한류 현상에 힘입어 해외 판권의 일부는 외주제작사에게 부여하고 있긴 하지만, 후방 창구에서의 방영권, 2차 저작물 및 부대사업 등의 권한을 지상파가 가져가고 있기 때문에 해외 판권의 분담이 그 자체로는 그리 유용해 보이지는 않는 부분이 있다. 또한 가장 높은 수익을 기대할 수 있는 저작권 분야는 방송사가 독식하다시피 하여, 외주제작사가 방송프로그램 제작을 통한 부가적인 수익을 기대할 수 있는 곳이 전무하다 볼 수 있다.

<표 > 드라마 외주제작의 권리배분 현황

권리 유형	배분 내용
저작권	방송사 소유 속편에 대한 우선 협상권은 제작사 보유
해외판권	방송사 소유 아시아지역에 한해 수익을 3~5년간 수수료(20%) 공제 후 5:5로 분배
케이블/위성/PP/DMB/IPTV방영권	방송사 소유 단 제작사가 지분 10%이상 보유한 PP에 한해 2년간 3회 방송권 허용
음악 사업	제작사 진행
2차 저작물/부대사업	방송사 소유 부분적으로 제작사가 진행

출처 : 최세경(2010). 방송외주제도 20년의 평가와 개선방안: 외주제작 거래를 중심으로.『인문콘텐츠』.

또한 방송사별로 외주제작사의 저작권을 인정해 주는 정도와 수익배분의 형식은 상이하다. 구체적인 예를 보면, KBS에서 ‘눈의 여왕’과 ‘봄의 왈츠’를 방영했던 윤스 칼라의 경우, 일정부분의 제작비 투자를 자체 조달해 지상파, 위성, 유선방송권을 제외하고 해외지역 방송권, 국내외 비디오 복제․배포권, 전송권, 자료이용권, 2차 저작물 등의 작성권, 공연권 등을 모두 보유하고 있다. 그러나 대부분의 경우에는 KBS가 저작권을 가지고 있다.

다만, JS픽쳐스의 '구름계단‘과 '황금사과', (주)올리브나인의 '미스터 굿바이', 김종학 프로덕션의 '포도밭 그 사나이', HB엔터테인먼트의 '투명인간 최장수' 등은 아시아지역 방송권, 복제․배포권 판매수익의 50%, 음악사업 및 수익을 외주제작사의 권리로 인정하였다.

또한 MBC에서 방영하였던 김종학 프로덕션 제작의 '내 인생의 스페셜'과 '넌 어느 별에서 왔니'에 대해 아시아 지역방송권, 기타 해외지역방송권, 기타 해외지역 복제․배포권, 전송권, 자료이용권, 2차 저작물 등의 작성권, 공연권 등은 외주제작사에게 주었다. 반면 방송사는 국내방송권, 미주지역방송권, 국내 비디오 복제 배포권, 국내 비디오 이외의 매체로 복제․배포권(CD-ROM, VOD, DVD등) 미주 지역 비디오 복제․배포권을 가졌다.

이처럼 방송사별로 외주제작 프로그램에 대한 계약 내용이 개별 프로그램마다 다르고, 2차 저작권 계약체결방식에 적용되는 내부원칙 역시 상이하여 방송사별로도 원칙이 부재한 것으로 볼 수 있다.

<표 > 외주제작사 드라마 저작권 인정 사례

방송사	프로그램명	편수	외주제작사	저작권 보유내용
				방송사	제작사
KBS	구름 계단	16	JS픽쳐스	1~12	13
	황금사과	16
	눈의 여왕	13	윤스 칼라	1	13
	봄의 왈츠	21
	미스터 굿바이	16	(주)올리브나인	1~12	13
	위대한 유산	17
	황진이	24
	소문난 칠공주	80	팬엔터테인먼트	1~12	13
	인생이여 고마워요	24
	안녕하세요 하느님	16	김종학 프로덕션	1~12	13
	포도밭 그 사나이	16
	투명인간 최장수	20	HB엔터테인먼트	1~12	13
MBC	내 인생의 스페셜	8	김종학 프로덕션	1,2,5,6,7	3,4,8~12
	넌 어느 별에서 왔니	16

출처：방송위원회(2008). 『방송산업실태조사보고서』. 재구성.

주：1. 국내방송권(지상파, 위성, 유선), 2. 미주지역방송권(지상파, 유선, 위성), 3. 아시아지역방송권(지상파, 유선, 위성), 4. 기타 해외지역방송권(지상파, 유선, 위성), 5. 국내 비디오 복제․배포권, 6. 국내 비디오 이외의 매체로 복제․배포할 권리(CD-ROM, VOD, DVD), 7. 미주(미국, 캐나다)지역 비디오 복제․배포권, 8. 기타 해외지역 복제․배포권(비디오, CD-ROM, VOD, DVD), 9. 전송권(인터넷, PC통신 등), 10. 자료이용권, 11. 2차저작물 등의 작성권, 12. 공연권. 13. 아시아 방송권, 복제․배포권 판매수익의 50%, 음악사업 및 수익(KBS의 경우)

이처럼 왜곡된 시장구조와 저작권 배분에 대한 상이한 기준은 방송사와 외주제작사간의 저작권 귀속 문제에서 갈등이 빚어질 수밖에 없는 한계를 보인다. 완전외주가 가능할 정도로 방송 산업의 인프라가 구축되어 있다면, 방송사 개입을 최소화하여 프로그램을 제작할 수 있을 것이다. 그러나 현재 실정으로는 제작능력이 방송사보다 뛰어난 제작사도 존재하긴 하지만, 일반적으로 외주제작사의 제작능력을 낮게 평가하는 형편이다. 특히 창구가 지상파 3사로 제한되어 다수의 제작사가 경쟁하는 수요독점이 발생할 수밖에 없기 때문에 저작권 거래양상은 시장구조에 의한 결과로서 해석할 수 있다.

이는 외주제작 프로그램의 편수는 과거와 비교하여 크게 증가하였지만, 저작권 배분에 있어서는 과거보다 나아진 상황이 전혀 없는 현실을 볼 때, 다시 한 번 방송사와 외주제작사간 프로그램 거래관계에 있어서는 영원한 약자 관계에 있음을 확인할 수 있다.

2002년부터 2007년까지의 저작권 보유 현황(<표 18>참조)에서 보여주듯이 역설적이게도 저작권 보유 편수가 급감한 것을 알 수 있다. KBS의 경우 2002년에는 외주제작사가 방송프로그램 4,487편에 대해 저작권을 보유하고 있었지만, 2007년에는 734편에 불과하고, MBC의 경우도 2002년 525편에서 2007년 24편으로 저작권 보유 편수가 급감한 것을 알 수 있다. 이처럼 방송사별로 차이가 있긴 하지만 전반적인 추세는 외주제작사가 점점 더 저작권을 확보하기 힘든 구조로 변하고 있음을 대변한다.

<표 > 외주제작 프로그램 저작권 보유 현황

(기준 : 프로그램 편수)

방송사	외주 업체	저작권 보유	기준년도
			2007	2006	2005	2004	2003	2002
KBS	독립사	방송사 전부	6,682	6,642	5,357	4,445	7,364	236
		독립사 일부	734	192	342	362	1,897	4,487
EBS	독립사	방송사 전부	1,640	0	1,550	2,893	3,399	2,493
		독립사 일부	0	1,409
MBC	독립사	방송사 전부	2,623	2,131	2,804	1,655	1,802	1,337
		독립사 일부	24	259	198	118	94	525
	자회사	방송사 전부	397	523	684	318	347	159
		자회사 일부	0	0	125	45	318	377
SBS	독립사	방송사 전부	2,476	1,200	1,646	2,164	1,469	2,012
		독립사 일부	0	0	357	314	1,029	26
	자회사	방송사 전부	224	132	435	372	193	72
		자회사 일부	0	0	0	0	193	0
지역 방송사	독립사	방송사 전부	1,019	-	-	-	-	-
		독립사 일부	0	-	-	-	-	-
기타 민방	독립사	방송사 전부	-	246	652	363	205	-
		독립사 일부	-	29	267	324	810	-
	자회사	방송사 전부	-	0	1	-	-	-
		자회사 일부	-	0	0	-	-	-

출처: 방송위원회(2002; 2003; 2004; 2005; 2006; 2007).『방송산업 실태조사 보고서』, 방송통신위원회(2008).『방송산업 실태조사 보고서』.

장르별로 외주제작 프로그램에 대한 저작권 인정 정도를 분석한 결과도 마찬가지로 저작권의 대부분이 지상파 방송사에 속해있음을 입증해 준다. 외주제작제도 도입 초기인 1994년부터 5년간 제작된 외주제작의 저작권 거래를 분석한 송경희(2000)의 조사에 따르면 거의 모든 장르에서 외주제작 프로그램에 대한 전권이 방송사에 있다고 밝히고 있다. 방송사별로 보면, 전체 외주제작 프로그램의 저작권에 대해 KBS는 98.2%, MBC는 73.6%, SBS는 96.7%의 저작권을 가져가고 있는 것으로 나타났으며, 외주제작사가 전권을 갖는 비율은 KBS 0.6%, MBC 18.5%, SBS 0.1%로 나타났다.

이러한 상황은 시간이 지나도 나아지지 않고 있는데, 방송통신위원회가 발표한 2004년~2006년의 ‘방송산업실태조사보고서’에 따르면 외주제작사에게 방영권을 인정해준 사례는 평균 10% 전후에 머무르고 있는 것으로 나타났다. 그나마도 드라마, 오락 장르에서만 외주제작사의 저작권이 인정받고 있을 뿐 교양, 교육, 보도시사 등의 장르에서 외주제작사의 권한을 인정한 사례는 거의 없었다.(<표 19> 참조)

2007년 ‘방송산업실태조사보고서’ 이후로는 외주제작 프로그램 저작권 인정사항이 실려있지 않기 때문에 이후 연도의 외주제작 프로그램 저작권 인정 부분은 분석이 불가했다.

<표 > 2004~2006 지상파 방송3사의 외주제작 저작권 인정비율

(단위 %)

방송사	연도	드라마	다큐	교양	교육	오락	보도 시사	기타	합계
KBS	2006	57.64	0.00	4.39	0.00	42.06	0.00	0.00	9.90
	2005	61.46	0.00	0.50	0.00	10.28	0.00	0.00	14.45
	2004	35.96	2.20	1.90	0.00	13.22	0.00	0.00	10.66
MBC	2006	3.77	0.00	0.00	0.00	0.00	0.00	0.00	0.82
	2005	56.06	0.00	0.00	0.00	0.00	0.00	0.00	11.21
	2004	0.00	60.73	4.20	0.00	51.75	0.00	0.00	23.34
SBS	2006	0.00	0.00	0.00	0.00	0.00	0.00	0.00	0.00
	2005	0.00	0.00	0.00	0.00	0.00	0.00	0.00	0.00
	2004	66.26	0.00	0.00	0.00	0.00	0.00	0.00	13.25

출처 : 최세경(2010). 방송외주제도 20년의 평가와 개선방안: 외주제작 거래를 중심으로.『인문콘텐츠』.

이러한 현상을 증명해주는 지상파 방송사들의 외주제작사와의 계약서는 다음과 같은 규정들을 포함하고 있다. 외주제작 방송프로그램에 따라서는 권리 관계가 상이한 경우들을 앞서 살펴보긴 하였지만, 일방적으로 저작권의 전부가 방송사에게 귀속되는 것을 계약서상에서 원칙으로 하고 있음을 알 수 있다.

<표 > 지상파방송 3사 저작권 관련 조항

KBS(갑)

제 7조(프로그램 권리관계)

① ‘을’이 제작하여 납품한 프로그램에 대한 다음 각 호의 국내∙외 권리를 포함하는 저작권 일체를 ‘갑’이 소유한다.

② ‘갑’은 ‘을’의 프로그램 제작과정에서 발생한 촬영원본에 대해 ①항과 동일한 권리를 가지며 ‘을’은 ‘갑’의 동의 없이 이를 무단 사용할 수 없다.

④ ‘을’은 ‘갑’이 본 조의 권리를 행사하는데 지장이없도록 필요한 권리를 확보하여야 하며 제 3자로부터 권리의 주장이나 이의 제기시는 ‘을’의 비용과 책임으로 이를 신속히 처리하여야 한다.

‘갑’의 명의로 방어를 하여야 할 경우에도 같다.

MBC(갑)

제 11조 (권리의 양도)

‘을’과 ‘병’은 특약사항에 별도의 특약이 없는 경우 본 프로그램과 관련하여 다음 각 호에 권리를 포함하는 저작권 일체를 ‘갑’에게 양도한다.

1. 국내외에서 방송 (지상파, 케이블, 위성, 지상파DMB 및 위성DMB ,IP TV등포함) 하는 권리

2. 국내외 다른 방송사업자 (지상파, 케이블, 위성, 지상파DMB 및 위성DMBIP TV등 포함)에게 제공하는 권리

3. 국내외에서 판매용 비디오(VHS, DVD로 제작하여 복제, 배포하는 권리

4. 국내외에서 상영하는 권리

5. 프로그램을 구성하는 타이틀명, 써브, 등장 캐릭터의 형상 및 명칭 심볼 등을 출판물, CF, 행사, 공연물, LD제작, CD를 제작, DVD제작 인터넷 기타 새로이 등장하는 일체의 매체 및 상품에 사용하는 귄리

6. 인터넷에 전송하는 권리

7. 2차적 저작물 작성권 등 저작권법 제 21조상의 권리

SBS(갑)

제 13조 (프로그램의 저작권)

1. “을”이 납품한 프로그램(촬영 원본 소재자료 포함)에 대하여 다음의 사항을 포함한 방송권, 복제권, 배포권, 전송권, 공연권, 전시권, 2차적저작물 및 편집저작물의 작성권 등 모든 저작재산권은 본 계약을 체결함으로써 “갑”에게 귀속된다.

가. 국내외에서 방송(지상파, 유선, 위성, 이동멀티미디어 방송등 포함)하는 권리

나. 국내외에서 다른 방송사업자(지상파, 유선, 위성, 이동멀티미디어 방송등 포함)에게 제공하는 권리

다. 국내에서 비디오, CD, DVD, CD-ROM, VCD, LD등으로 복제,배포하는 권리

라. 국내외에서 무선 또는 유선통신의 방법으로 전송하는 권리

마. 국내외에서 상영하는 권리

바. 프로그램의 2차적저작물 또는 편집저작물을 작성하여 이용할 권리

사. 프로그램을 구성하는 타이틀 명, 서보 타이틀 명, 등장 캐릭터의 형상 및 명칭, 심볼 등을 출판물, CF, 행사, 공연물, 인터넷 기타 새로이 등장하는 일체의 매체 및 상품에 사용하는 권리 단, OST음판 제작, 판매에 대한 권리는 “을”에게 양도한다.
OST음반수익을 제외한 드라마 아시아판매수입에 대해서는 SBS프로덕션에 판매대행료(20%)를 제외한 판매수익을 3년간 “갑”이 50%, “을”이 50%의 비율로 분배하며, “을”의 인터넷 홈페이지를 통해 전송하는 것은 “을”과 SBSi가 협의하여 시행한다.

2. “갑”은 전항에 따라 “갑”에게 귀속되는 저작재산권을 활용함에 있어 납품한 프로그램의 내용을 “갑”의 필요에 따라 수정, 변경, 삭제, 변형할 수 있으며 “을”은 이에 대하여 어떠한 이의도 제기하지 아니하기로 동의한다.

출처: 이만제 외(2007).『국내 드라마 제작 시스템 개선 방안 연구』. 방송위원회.

상황에 따른 예외조항 내지 저작권 배분의 기본 원칙 및 기준이 전혀 적시되지 않아, 외주제작 계약 형태에 따라 어떻게 저작권 배분이 되는지에 대해서도 추론하기 어렵다. 따라서 향후 방송사별로 계약서 및 계약 관련 가이드라인을 개선하거나 제정할 때 우선적으로 권리 배분에 대한 기준 및 방침이 마련되어야 할 것이다.

3) 외주제작의 대가산정과 수익배분

현재 외주제작에 대한 대가 산정 및 저작권 귀속, 수익 배분에 관한 전반적 사항은 지상파 방송사와 외주제작사 간의 사적 계약을 통해 이루어지고 있다. 문제는 지상파 방송사가 외주제작에 대한 대가를 지급하는 방식을 저작권의 귀속과 연계시키고 있다는 점이다(최세경, 2010, 80쪽). 외주제작사가 방송사에게 저작권을 양도하면 편당 제작비의 60~70% 정도를 지급받는 반면 외주제작사가 저작권을 보유하고자 할 때 방송사로부터 받을 수 있는 제작비는 편당 제작비의 50% 미만에 불과한 것으로 나타났다. 즉 외주제작사는 저작권을 방송사에게 귀속시키고 70% 수준의 제작비를 받든가, 아니면 제작비를 일정 부분 포기하고 대신 저작권을 활용하여 다양한 부가수익을 추가로 확보하는 전략을 택하든가 할 수밖에 없는 것이다(최세경, 2010, 80~82쪽).

실제 지상파방송사별로 저작권을 갖는 제작비 실례를 살펴보면, 제작비 규모에 따라 저작권 배분이 상이하게 나타난다. 제작비 규모가 회당 1억원 내외일 때는 지상파방송사들이 저작권을 포괄적으로 확보하고 있다. SBS가 KBS와 MBC보다는 회당 8,500만원 수준으로 낮은 제작비를 지급하는데, 이 때 주요 저작권만 확보하고, 제작사와는 아시아지역 수익에 대해 50:50으로 배분하며, 제작사에게는 케이블방송사의 홀드백 기간을 두고 재방영권을 주고 있다. 그러나 실질적으로 타 방송사들이 SBS가 가지고 있지 않은 권리를 가지고 있는 것은 2차적 저작물 등의 작성권, 공연권이고, 여기서 얻을 수 있는 부가수익이 크지 않다는 점을 감안하면, 타 방송사들이 SBS와 비교하여 제작비를 높게 지급하고 있는 것을 알 수 있다.

<표 > 방송사가 저작권을 갖는 경우 제작비 실례

구분	KBS (2008년 상반기)	MBC (2009년 상반기)	SBS (2009년 상반기)
방송사지급 제작비	회당1억 500만 원 (미술비 별도)	회당 1억 1,000만 원 내외 (미술비 별도)	회당 8,500만 원 (미술비 별도)
저작권	방송사	방송사	방송사
방송사 권리	1. 방송권 (지상파, 위성, 유선) 2. 복제 배포권 3. 전송권 4. 2차적 저작물 등의 작성권 5. 공연권 6. 자료이용권 7. 새로 등장하는 매체 및 명시되지 않은 권리 일체	1. 방송권 (지상파, 위성, 유선, 인터넷, DMB, IPTV) 2. 복제 배포권 3. 전송권 4. 2차적 저작물 등의 작성권 5. 공연권 6. 자료이용권	1. 국내 방송권 (지상파, 위성, 유선, 인 터넷, DMB, IPTV) 2. 복제 배포권 3. 전송권 4. 자료이용권
제작사 권리	1. 방송 최종일로부터 5년간 아시아지역 총 판매금액에 대해 대행수수료(15%) 제외 후 50% 배분(아시아지역: 12개국에 한함) 2. 방송 1년 후 제작사가 주식 10%이상 소유하고 있는 PP 1개사를 통해 국내 CATV에 2년간 방송	1. 방송권 및 복제 배포권에 한하여 3년간 한국, 북한, 미국을 제외한 아시아지역 해외판매 수익금의 약 40% 배분(총매출의 20% 대행료로 공제) 2. OST 사업권	1. 아시아지역 방송판권 5년간 대행수수료 20% 공제 후 5:5 2. CATV권 1년 홀드백 2년간 3방
비고	배우, 감독, 제작방식(사전제작, SPC설립 제작 등)에 따라 CASE BY CASE 로 협의

출처 : 박창식(2009). 외주제작제도 개선의 필요성과 방향. 『신성장동력, 방송콘텐츠산업 활성화를 위한 외주제도 개선방안』. 한국방송영상산업진흥원.

<표 > 제작사가 저작권을 갖는 경우 제작비 실례

구분	KBS (2008년 상반기)	MBC (2009년 상반기)	SBS (2009년 상반기)
방송사지급 제작비	회당 4,000만 원 (미술비 포함)	회당 5,000만 원	회당 7,000만 원 (미술비 별도)
저작권	제작사	제작사	제작사
방송사 권리	1. 방송권(지상파, 지상 파DMB, 자체운영 IPTV, 자체 케이블, KBS월드) 2. 인터넷 전송권(KBS 자체홈페이지) 3. 모바일 전송권 4. 국내 유사 IPTV(제작사와 협의하여 진행) 5. 해외판매(방송권, 복 제 배포권) 수익권 6. 기존 KBS 계열사 및 관계회사의 사업권	1. 국내 방송권(지상파, 위성, 케이블-방송 후 3개월까지, DMB) 2. 인터넷 전송권(iMBC, 제작사와 수익배분) 3. 미주지역 사업권	1. 국내 방송권(지상파) 2. 자체 인터넷 전송권 3. 자체 케이블 전송권
제작사 권리	1. 방송사 권리 및 사업권에 적시되지 않은 저작권을 포함한 모든 권리와 사업권	1. 방송사 권리 및 사업권에 적시되지 않은 저작권을 포함한 모든 권리와 사업권 2. 케이블 사업권(방송 3개월 이후) 3. 웹하드 사업권(MBC 와 수익배분)	1. 방송사 권리 및 사업권에 적시되지 않은 저작권을 포함한 모든 권리와 사업권
비고	배우, 감독, 제작방식(사전제작, SPC설립 제작 등)에 따라 CASE BY CASE 로 협의

출처 : 박창식(2009). 외주제작제도 개선의 필요성과 방향. 『신성장동력, 방송콘텐츠산업 활성화를 위한 외주제도 개선방안』. 한국방송영상산업진흥원.

또한 저작권을 제작사가 가지고 있는 경우 제작비가 실제작비의 50%이고, 방송사는 주요 저작권을 확보하고 있다. 제작사가 저작권을 확보하고 있다는 점에서는 의의가 크나, 실제 주요한 방송권 및 전송권 등을 방송사가 여전히 가지고 있으며, KBS와 SBS의 경우는 방송권 확보 기한이 명확하지 않아 이후 분쟁의 소지도 배제할 수 없다. 또한 KBS는 공영권, 자료이용권, 2차적 저작물 등의 작성권을 제외한 권리를 확보한 데 대한 대가 지급이 회당 4,000만원인데, 저작권을 방송사가 확보한 경우와 주요 권리들을 확보하고 있는 점에서는 별반 다르지 않아 저작권 배분 기준이 모호하다.

따라서 여기서 주요한 쟁점은 지상파방송사가 외주제작에 대한 저작권을 전적으로 소유함에도 불구하고 60~70%의 제작비만을 지급하는 것이 타당한가 내지 주요 권리를 확보하고서 제작비의 50% 지급하는 것이 합리적인가 하는 점이다. 지상파방송사는 이에 대해 세 가지 근거를 제시하고 있다. 첫째, 지상파방송사는 제작비 이외의 다양한 형태로 제작 경비를 지원하고 있다는 것이다. 방송사가 외주제작사에게 프로듀서, 연출자, 촬영감독을 90% 이상 제공하고 있으며 회당 1,500만원에 준하는 제작 장비와 스태프를 지원하고 심지어 작가, 음악, 실연자 등에 대한 보상을 모두 부담하고(김형준, 2008) 있는 만큼 저작권을 확보하고 70% 수준의 제작비를 주는 것이 적정하다는 것이다. 실제로 지상파방송사 측은 드라마 외주제작에 다양한 형태의 지원을 하고 있고 외주제작사도 이를 인정하고 있지만 그럼에도 불구하고 지금의 제작비 규모는 기준도 없을 뿐 더러 시장 상황에 비추어볼 때 터무니없이 낮은 수준이라는 입장이다(장하용 외, 2009). 또 외주제작사가 드라마 제작을 총괄하는 경우에도 지상파 방송사 측에서는 저작권 양도를 요구하고 있으며 제작비도 70% 이상을 지급하려 하지 않는다고 비판한다(최세경, 2010, 80~82쪽).

둘째로 지상파 방송사 측에서는 해외 판권을 외주제작사가 가져가는 사례가 오히려 증가하고 있으며 그로 인해 외주제작사가 이미 투자 단계에서 해외 선판매(pre-sale)를 통해 자금을 확보하고 있다고 주장한다. 반면 지상파 방송사 측에서는 광고판매를 통한 최대수익이 제한되어 있고 제작 프로그램의 실패에 따른 위험부담을 안고 있기 때문에 제작비도 자체제작 수준에서 지급할 수밖에 없다고 말한다. 하지만 외주제작사는 제작비가 꾸준히 증가하고 있는 현실을 고려하여 추가적인 제작비 인상을 요구하고 있다. 2004년 외주제작 의무편성비율을 더 이상 높이지 않는 대신 매년 물가 인상률만큼 올려주기로 합의했지만 그 이후 외주제작 단가는 전혀 인상되지 않았다는 것이다(최세경, 2010, 82~83쪽).

｢방송사는 甲, 외주제작사는 乙? … 지상파TV 프로그램 물의｣, 동아일보, 2005. 9. 14.

마지막으로 지상파 방송사는 외주제작사에 차별적 협찬고지가 허용되는 만큼 이를 통해 제작비를 충당할 수 있다고 주장해왔다(최세경, 2010, 82~83쪽). 실제로 외주제작사는 부족한 제작비를 협찬고지를 통해 충당해왔으나, 최근 지상파 방송사 측에도 협찬고지가 허용되면서 이 주장은 그 근거를 잃게 되었다. 지난 2011년 8월 19일자로 지상파 사업자들에게도 협찬고지가 허용되도록 방송법 시행령이 개정됐고 2011년 12월 16일에는 방송통신위원회가 ‘협찬고지에 관한 규칙’ 개정안을 확정하면서 2012년 1월부터 회당 제작비가 2억 원 이상이거나 편성횟수가 120회 이상인 지상파 방송 3사의 드라마에 대한 협찬고지가 허용된다.

이처럼 방송사와 외주제작사간 불공정한 거래 관계를 보다 투명하게 개선하기 위해서는 저작권 배분 기준이 명확해야 하고, 제작비 지급 기준이 현실화되어야 한다. 이것이 개선되지 않고서는 지금의 외주제작 시장의 악순환의 고리는 단전할 수 없을 것이다.

5. 외주제작 형태에 따른 저작권 귀속

조용순(2010) 연구와 이만제 외(2009)의 연구를 참고하여 재구성하였다.

1) 완전외주형

완전외주방식은 외주제작사 스스로 방송프로그램의 제작을 기획하고 제작비를 조달하여 투입할 뿐 아니라, 기획, 대본, 연출 등의 모든 과정을 직접 담당하여 방송프로그램을 제작한 후, 이와 같이 완성된 프로그램을 방송사업자에게 판매하는 것이다. 이 경우, 외주제작사가 단독으로 방송프로그램을 기획하고 책임을 부담할 뿐만 아니라, 사용관계에 있는 자들로 하여금 프로그램을 제작하도록 하고 그 업무를 직접 지휘, 감독하므로, 외주제작사가 이러한 프로그램의 창작자인 동시에 제작자가 될 것으로 보인다. 따라서 이 경우 외주제작사가 외주제작프로그램의 저작권을 취득하며, 방송사는 외주제작사와 프로그램 저작권의 양도 또는 이용에 관한 별도의 계약을 체결하지 않는 이상 외주제작프로그램에 대하여 어떠한 권리도 갖지 못하는 것으로 보인다(오양호 외, 2009, 40쪽).

특히 저작권의 귀속과 관련하여 외주제작 형태가 완전외주형인 경우에는 민법상 도급에 해당될 것이다. 민법상 도급은 도급인이 재료의 전부 또는 주요부분을 제공하는 경우 도급인에게 소유권이 귀속되므로 방송콘텐츠의 경우에도 콘텐츠제작을 의뢰한 자가 저작권을 가진다고 생각하기 쉽다. 그러나 이는 민법상 도급의 원리로만 해결할 것이 아니라 저작권법상의 창작자원칙 ｢창작자원칙(Shöpferprinzip)｣에 의하여 판단하여야 한다. 민법상 도급의 경우는 도급인이 재료의 전부 또는 주요부분을 제공하는 경우 완성된 물건은 원시적으로 도급인에게 귀속되는 것에 반하여, 저작권법은 창작자원칙을 따르고 있으므로 이는 소유권의 귀속문제와 차원을 달리하는 문제이기 때문이다. 이와 관련하여 대법원에서는 “저작권법은 저작물을 창작한 자를 저작자로 하고(구 저작권법 제2조 제2호), 저작권은 저작한 때로부터 발생하며 어떠한 절차나 형식의 이행을 필요로 하지 아니하고(구 저작권법 제10조 제2항), 저작인격권은 이를 양도할 수 없는 일신전속적인 권리로(구 저작권법 제14조 제1항) 규정하고 있고, 위 규정들은 당사자 사이의 약정에 의하여 변경할 수 없는 강행규정이라 할 것인바 …(중략)… 단체명의저작물의 저작권에 관한 저작권법 제9조를 해석함에 있어서도 위 규정이 예외규정인 만큼 이를 제한적으로 해석하여야 하고 확대 내지 유추해석 하여 저작물의 제작에 관한 도급계약에까지 적용할 수는 없다.”고 판시한 바 있다. 따라서 도급을 내용으로 하는 콘텐츠 제작계약의 경우 계약상으로는 양도의 형식을 취하고 있다고 하여도 창작자원칙은 강행규정이므로 콘텐츠의 제작을 의뢰한자가 저작자가 된다고 할 것이 아니라 창작자원칙의 원칙에 따라 진정으로 저작물을 창작한 자가 저작자라고 할 것이다. 계약에 의하여 저작재산권이 양도되는 형식을 취한다 하더라도 저작인격권은 일신전속적인 권리이므로 창작자인 외주제작사에게 남게 된다.

한편, 외주제작사에 저작권이 있는 경우에는 그 영상저작물이 저작권법 제9조의 업무상저작물의 요건을 충족하는 경우에는 “업무상작성한 저작물”에 해당되어 외주제작사에게 저작인격권 및 저작재산권이 원시적으로 귀속된다. 만일 저작권법 제9조의 요건을 충족하지 못하는 경우 영상저작물에 관한 특례 중 제100조 제1항에 따라 외주제작에 참여한 감독, 연출 등에게 “영상저작물의 이용을 위하여 필요한 권리”가 양도되는 것으로 추정될 것이다. 한편, 영상제작자가 양도 받는 영상저작물의 이용을 위하여 필요한 권리는 저작권법 제101조 제1항에 영상저작물을 “복제ㆍ배포ㆍ공개상영ㆍ방송ㆍ전송 그 밖의 방법으로 이용할 권리”로 열거하고 있다. 이와 관련하여 저작권법 제101조 제1항의 “그 밖의 방법으로 이용할 권리”에 2차적 저작물작성권이 포함되는지의 여부가 문제될 수 있는데, 저작권법 제45조 제2항에 “저작재산권의 전부를 양도하는 경우에 특약이 없는 때에는 2차적 저작물을 작성하여 이용할 권리”는 포함되지 아니한 것으로 추정하고 있고, 또한 이 조문은 한정적ㆍ열거적으로 해석하여야 하므로 2차적 저작물작성권은 포함되지 않은 것으로 해석해야 할 것이다.

2) 공동제작형

외주제작프로그램의 제작에 흔히 이용되는 공동제작방식은 방송사업자와 외주제작사가 공동으로 노력과 비용을 투자하여 방송프로그램을 제작하는 방식이다. 대체로 방송사업자는 제작비를 투입하고 외주제작사는 제작을 담당하되, 기획은 방송사업자가 단독으로 또는 외주제작사와 공동으로 하는 형태이다(오양호 외, 2009, 41쪽).

이 제작형태에서 문제가 되는 것은, 방송사업자가 단독으로 방송프로그램의 기획, 구성, 제작 계획, 제작비 조달 등 제작에 필요한 전반적 기획을 담당하고 외주제작사는 단지 프로그램 제작에 전념하는 경우도 있고, 기획 단계에서부터 외주제작사와 방송사업자가 협의를 거쳐 프로그램 제작을 분담해서 진행하는 등 다양한 형태를 띠기 때문에 영상저작물의 저작자나 영상제작자를 명확히 구분해내는 것이 어렵다는 것이다. 다시 말해 공동제작 방식의 경우, 프로그램을 자체를 창작한 ‘영상저작물의 저작자’와, 프로그램 제작 전체를 기획하고 책임을 지는 ‘영상제작자’가 개별 방송프로그램마다 방송사업자와 외주제작사의 프로그램 제작에 대한 역할, 기여의 정도에 따라 달라질 것이다.

한 예로, 구체적인 제작방식에 있어서 외주제작프로그램 제작의 창작적인 부분, 즉 감독, 음향, 미술 등을 외주제작사 또는 외주제작사의 고용인이 전담하였다면 외주제작사가 프로그램의 저작권자가 될 것이다. 만약 이와 같은 프로그램 제작의 창작적인 부분을 외주제작사와 방송사업자가 분담한 경우, 각자가 방송프로그램 제작에 기여하였고 그 기여분을 분리할 수 없기 때문에 방송프로그램의 제작에 기여한 비율에 따라 공동으로 저작재산권을 보유하는 것으로 판단된다(저작권법 제2조 제21호)(오양호 외, 2009, 41쪽).

다만, 공동제작에 있어서 제작부분은 외주제작사가 전담하더라도 방송사가 프로그램의 제작을 전적으로 기획하고 경제적인 수입, 지출을 전담하는 등 프로그램 제작에 대한 책임을 전적으로 부담하는 경우에 한해서 방송사업자가 저작권법상의 영상제작자로 인정될 수도 있을 것이다. 이 경우 앞서 본 영상저작물의 특례규정의 적용을 받게 되므로, 방송사가 외주제작사와 저작권 이용에 관한 별도의 계약을 체결하지 않은 경우에도 외주제작프로그램의 이용에 관한 저작재산권의 전부(외주제작사가 단독으로 저작권자일 경우) 또는 일부(방송사와 외주제작사가 공동저작권자일 경우)를 양수받은 것으로 추정될 것으로 판단된다(오양호 외, 2009, 41쪽).

조금 더 구체적으로 살펴보자면 다음과 같다. 방송사와 외주제작사의 협력으로 영상저작물을 제작하는 경우 이는 공동제작형 외주제작에 해당되며, 공동제작형 외주제작의 경우 콘텐츠제작을 의뢰한 자에게 저작권이 귀속되는 포괄적 양도계약이 콘텐츠제작을 의뢰한 자와 외주제작사간에 체결될 수 있는데, 이에 대한 저작권의 귀속문제 또한 “창작자원칙”에 따라 결국 창의력이 필요한 기획과 편집부분에 방송사와 외주제작사중 어느 쪽이 더 주도적으로 기여하고 있는지를 가지고 판단하여야 한다. 따라서 실질적으로 외주제작사의 창작성이 투여된 경우에는 창작성 주도 여부에 따라 방송사와 공동저작물 또는 외주제작사의 단독저작물에 해당될 것이다.

한편, 방송사와 외주제작사의 창작성이 같이 투여된 공동저작물에 해당되는 경우에는 저작인격권 및 저작재산권의 행사, 보호기간 등 통상의 저작물에 대한 저작권 행사 등과 다른 점이 있다는 것에 유념해야 할 것이다. 공동저작물이 통상의 저작물에 대한 저작권 행사와 다른 이유는 공동저작물은 2인 이상이 공동으로 창작한 저작물로서 각자의 이바지한 부분을 분리하여 이용할 수 없다는 특징에서 기인한다. 먼저 공동저작물의 저작재산권은 그 저작재산권자 전원의 합의에 의하지 아니하고는 이를 행사할 수 없다(저작권법 제48조 제1항). 공동저작물의 이용에 따른 이익은 공동저작자 간에 특약이 없는 때에는 그 저작물의 창작에 이바지한 정도에 따라 각자에게 배분된다. 이 경우 각자의 이바지한 정도가 명확하지 아니한 때에는 균등한 것으로 추정한다(저작권법 제48조 제2항). 따라서 방송사와 외주제작사와 협의하여 이를 행사하고, 이에 대한 이익이 발생하는 경우 그 저작물의 창작에 이바지한 정도에 따라 각자에게 배분되어야 할 것이며, 불명확한 경우에는 그 이익을 균등하게 나누어야 할 것이다(조용순, 2010). 그러나 현실적으로는 힘의 역학관계에 의하여 방송사가 저작재산권을 양도받는 형식의 계약을 체결하고 있는 경우가 많아 저작권법상의 규정대로 실무가 이루어지고 있지는 않다고 할 것이다.

또한 공동저작물의 저작인격권은 저작자 전원의 합의에 의하지 아니하고는 이를 행사할 수 없다(저작권법 제15조 제1항). 이는 공동저작물은 그 성질상 분할해서 공표하거나, 이용허락을 할 수도 없고 공동저작물 전체의 공표나 이용허락여부를 과반수의 의결로 정한다면 필연적으로 찬성하지 아니한 공동저작자들의 인격권을 침해하는 것이기 때문에 공동저작자 전원의 합의에 의해서만 저작인격권을 행사할 수 있도록 규정하고 있는 것이다. 이러한 저작인격권의 행사는 공표를 어떠한 방법으로 할 것인지, 저작자의 성명표시를 바꾸거나, 내용에 변경을 가하는 등 구체적이고 적극적으로 실현하는 것을 의미한다. 따라서 적극적 실현이 아닌 소극적인 권리행사의 경우는 단독으로 행사가 가능하다. 즉, 저작권법 제123조의 침해정지청구의 경우는 다른 공동저작자의 동의 없이도 자유롭게 청구할 수 있다(저작권법 제129조). 한편, 손해배상 및 형사고소 등에 대하여도 단독으로 할 수 있는지에 대한 명문의 규정은 없지만 이를 인정한다고 하여 다른 공동저작자의 저작인격권을 침해하는 것이 아니므로 다른 공동저작자의 동의 없이도 손해배상청구 및 형사고소가 가능하다(이만제 외, 2009, 26~27쪽).

공동저작물의 저작재산권은 맨 마지막으로 사망한 저작자의 사망 후 50년간 존속한다(저작권법 제39조 제2항). 이는 공동저작자 개개인이 모두 자연인인 경우에 해당되며, 각자의 법인에 저작권이 귀속되는 업무상저작물인 경우에는 공표 후 50년(미공표시 창작 후 50년)이 된다(조용순, 2010).

3) 부분외주형

하청제작 방식은 방송사업자가 방송프로그램의 기획뿐 아니라 제작까지 담당하되, 감독 등 외주제작사의 인력 등을 파견 받아 사용하거나 외주제작사에 방송 일부의 제작을 위탁하면서, 방송사가 직접 외주제작사 또는 외주제작사 파견인력을 관리, 감독하는 형태이다. 이 경우 저작재산권은 방송사업자에게 귀속되는 것으로 볼 수 있다. 또한, 이 경우 영상저작물의 저작자와 영상제작자가 일치하므로, 영상물에 관한 특례규정이 적용될 필요도 없이 방송프로그램의 제작자인 방송사업자가 저작권 일체를 취득, 이용할 수 있는 것으로 보인다(오양호 외, 2009, 42쪽).

한편 영상저작물의 일부 제작을 외주제작사에 위탁하고 방송사가 직접 제작한 영상저작물의 일부에 편입시키는 경우에는 창작자원칙에 따라 그 부분은 외주제작사가 저작권을 가지게 된다. 이러한 경우 방송사와 외주제작사 각자가 이바지한 부분을 분리하여 이용가능한 경우에는 결합저작물이 되며, 분리하여 이용하지 못하는 경우에는 공동저작물이 된다. 결합저작물은 창작에 관련한 저작자 사이에 공동관계가 인정되지 않고 각자의 기여분이 분리되어 이용될 수 있는 것으로 결과적으로는 단독저작물의 결합이라고 보아야 할 저작물이다. 따라서 공동저작물과 달리 결합저작물의 경우 각기 창작한 부분에 대하여 저작권이 인정된다. 업무상저작물에 대한 규정인 제9조의 적용이 있는 경우에는 외주제작사 자체가 저작권을 가지며, 제9조를 충족하지 못하는 경우에는 외주제작사의 감독, 연출 등이 영상저작물을 이용할 권리를 양도받은 것으로 추정될 것이다. 부분외주라도 단순 노무하도급형인 경우에는 창작성이 기여된 부분이 없으므로 방송사에 저작권이 귀속될 것이다(이만제 외, 2009; 조용순, 2010).

4) 단순노무형

외주제작의 경우 방송국의 입장에서는 독립제작사가 엑스트라 배치와 관리, 야외촬영 장비 섭외 등 단순한 노무하도급만을 제공한 경우에는 영상저작물은 저작권법 제9조가 적용되는 방송국의 “업무상 작성한 저작물”에 해당될 수 있다. 한편, 감독 출연자 등의 표시는 업무분담표시에 불과한 것이고, ○○○ 기획ㆍ제작, ○○○ 기획ㆍ저작이라는 표시만이 저작권법 제9조의 명의요건에 해당한다고 할 것이다. 제9조의 요건을 충족하지 못하는 경우 영상저작물에 대한 특례 규정인 제100조 제1항의 적용에 따라 감독 등 근대적 저작자들이 영상저작물을 이용할 권리를 가지는 것으로 추정될 것이다(이만제 외, 2009; 조용순, 2010).

한편, 업무상저작물과 관련하여 하도급의 경우는 일종의 도급계약이라고는 하지만 하수급인이 원수급인의 명령에 따라 일을 완성하는 경우가 적지 않으므로 이 경우에는 고용관계에 있다고 해석하여야 한다는 견해가 있다. 그러나 하도급의 경우 구체적인 법률관계에 따라 그 실질이 고용관계에 지나지 않는 경우가 있다는 것이지 곧바로 고용관계가 존재한다는 의미는 아니다. 따라서 이 문제 역시 저작권법 제9조 소정의 고용관계에 준하는 ‘실질적인 지휘ㆍ감독관계’의 존재 여부에 대한 판단문제로 귀착되는 것이다. 따라서 저작권법 제9조의 사용자와 업무종사자의 관계에서 요구되는 ‘실질적인 지휘ㆍ감독관계’는 엄격하게 해석되어야 하는데, 그렇지 않으면, 창작위탁의 대부분이 ‘업무상 저작’의 규정에 포함되게 된다. 이와 같이 고용관계가 없더라도 인정되는 실질적인 지휘ㆍ감독이라 함은 전술한 것처럼 파견근로자의 경우 또는 근로자의 파견이 ‘업무처리 노무도급’이라는 위장도급의 형태를 띠고서 이루어지는 경우 등에 한하여 인정된다고 보아야 한다. 따라서 근로자의 파견이라는 노무 제공 형태의 실질을 위장하기 위하여 하도급이 이루어지는 경우라면 여기서 말하는 실질적인 지휘ㆍ감독관계가 인정될 수 있을 것이다(이만제 외, 2009; 조용순, 2010).

<표 > 외주제작 형태에 따른 저작권 귀속

구분	내용
완전외주형	○저작권의 귀속과 관련하여 외주제작 형태가 완전외주형인 경우에는 민법상 도급의 원리로만 해결할 것이 아니라 저작권법상 창작자원칙에 의하여 판단하여야 함. ○계약에 의하여 저작재산권이 양도되는 형식을 취한다 하더라도 저작인격권은 일신전속적인 권리이므로 창작자인 외주제작사에게 남게 됨. ○외주제작사에 저작권이 있는 경우에는 그 영상저작물이 저작권법 제9조의 업무상저작물의 요건을 충족하는 경우에는 외주제작사에게 저작인격권 및 저작재산권이 원시적으로 귀속됨. ○만일 업무상저작물의 요건을 충족 못하는 경우 영상저작물에 관한 특례 중 제100조 제1항에 따라 외주제작에 참여한 감독, 연출 등에게 “영상저작물의 이용을 위하여 필요한 권리”가 양도되는 것으로 추정함. ○영상제작자가 양도 받은 영상저작물의 이용을 위하여 필요한 권리는 저작권법 제101조 제1항에 영상저작물을 “복제․배포․공개영상․방송․전송 그 밖의 방법으로 이용할 권리”로 열거함. -특약이 없는 한 2차적 저작물작성권은 포함되지 않는 것으로 해석해야 할 것임.
공동제작형	○방송사와 외주제작사의 협력으로 영상저작물을 제작하는 형우 이는 공동제작형 외주제작에 해당함. ○공동제작형 외주제작의 경우 콘텐츠제작을 의뢰한 자에게 저작권이 귀속되는 포괄적 양도계약이 콘텐츠제작을 의뢰한 자와 외주제작사간에 체결될 수 있는데, 이에 대한 저작권의 귀속문제 또한 “창작자원칙”에 따라야 함. 결국 창의력이 필요한 기획과 편집부분에 방송사와 외주제작사 중 어느 쪽이 더 주도적으로 기여하고 있는지를 판단해야 함. ○한편, 방송사와 외주제작사의 창작성이 같이 투여된 공동저작물에 해당되는 경우에는 저작인격권 및 저작재산권의 행사, 보호기간 등 통상의 저작물에 대한 저작권 행사 등과 다른 점이 있음. - 공동저작물은 2인 이상이 공동으로 창작한 저작물로서 각자의 이바지한 부분을 분리하여 이용할 수 없으므로 저작재산권은 그 저작재산권자 전원의 합의에 의하여 행사하게 됨. -공동저작물의 이용에 따른 이익은 공동저작자 간에 특약이 없는 때에는 그 저작물의 창작에 이바지한 정도에 따라 각자에게 배분되며, 각자의 이바지한 정도가 명확하지 아니한 때에는 균등한 것으로 추정됨. ○공동저작물의 저작인격권은 저작자 전원의 합의에 의하여 행사, 손해배상 및 형사고소 등 소극적 권리행사는 단독행사 가능함.
부문외주형	○영상저작물의 일부 제작을 외주제작사에 위탁하고 방송사가 직접 제작한 영상저작물의 일부에 편입시키는 경우에는 창작자원칙에 따라 그 부분은 외주제작사가 저작권을 가지는 경우가 있음. -이러한 경우 방송사와 외주제작사 각자가 이바지한 부분을 분리하여 이용가능한 경우에는 결합저작물이 되며, 분리하여 이용하지 못하는 경우에는 공동저작물이 됨. ○결합저작물은 창작에 관련한 저작자 사이에 공동관계가 인정되지 않고 각자의 기여분이 분리되어 이용될 수 있는 것으로 결과적으로는 단독저작물의 결합이라고 보아야 할 저작물임. 따라서 공동저작물과 달리 결합저작물의 경우 각기 창작한 부분에 대하여 저작권이 인정됨. ○업무상저작물에 대한 규정인 제9조의 적용이 있는 경우에는 외주제작사 자체가 저작권을 가지며, 제9조를 충족하지 못하는 경우에는 외주제작사의 감독, 연출 등이 영상저작물을 이용할 권리를 양도받은 것으로 추정함.
단순노무 하도급형	○외주제작의 경우 방송국의 입장에서는 외주제작사가 엑스트라 배치와 관리, 야외촬영장비섭외 등 단순한 노무하도급만을 제공한 경우에는 영상저작물은 저작권법 제9조가 적용되는 방송국의 “업무상 작성한 저작물”에 해당함. ○제9조의 요건을 충족하지 못하는 경우 영상저작물에 대한 특례규정인 제100조제1항의 적용에 따라 감독 등 현대적 저작자들이 영상저작물을 이용할 권리를 가지는 것으로 추정함.

출처: 이만제 외(2009). 방송콘텐츠 활성화를 위한 외주제도 개선방안.  한국콘텐츠진흥원.『KOCCA FOCUS』통권 제9호.

6. 시사점(저작권 배분 관련 현안과 법적 괴리의 문제)

1) 저작자 결정 문제

외주제작은 외주제작사가 기획구성, 대본 및 제작까지 마치고 이를 사사한 후에 구매 여부를 결정하는 선제작 후구매방식의 ‘파일럿시스템’과 외주제작사가 방송사업자와 기획구성안, 대본 등에 대한 기본합의를 한 이후 책정된 제작비의 일부를 선지급하거나 일정기간 내에 지급을 약속하는 형식으로 나눠볼 수 있다(김동규, 1997). 전자의 경우 외주사가 창작의 주체가 된다고 보는데 어려움이 없으나 후자의 경우에는 저작자 결정을 위해 기획단계, 촬영단계, 편집단계별로 실제로 창작적 기여를 하는 자가 누구인지 구체적인 사정을 살펴볼 필요가 있다.

일반적으로 제작 전에 방송사와 외주사는 계약에 통해 역할을 분담하고 제작을 준비한다. 이 과정에서 연출자가 전반적인 제작․촬영계획을 수립하고 배우 캐스팅, 장소 섭외 등을 진행하게 되며, 제작에 들어가면 제작 콘티를 만들고 촬영현장을 총괄 지휘한다. 촬영은 대개 방송사 소속 카메라감독에 의해 이루어진다. 편집에서는 연출자의 지휘아래 편집감독이 방송사 편집실에서 1단계 편집을 하고, 방송사 엔지니어들이 후반 작업을 완료하게 된다. 이처럼 중요한 연출자는 방송사에서 파견하는 경우가 대부분이다. 시설이나 장비 지원도 대체로 방송사 의존도가 높은 편이다. 대형 외주사들도 이른바 post-production이라고 불리는 후반작업을 할 수 있는 설비와 인력을 갖추고 있는 곳은 드물어 방송사의 설비와 인력을 사용하는 경우가 많다. 이런 제작형태는 드라마 제작인 경우가 해당하며, 장르별로 기획에서 제작에 이르는 과정이 상이하다. 따라서 외주제작 방송프로그램에 관여하는 저작자가 많으며, 저작가 결정을 위해 창작적 기여 수준을 비교하는 것 역시 쉽지 않은 판단이 될 것이다.

2) 저작자로서의 제작인력

2004년부터 2007년까지 4년간 드라마 외주제작시 방송사와 외주사의 인력구성을 보면, KBS의 경우 프로듀서와 연출, 촬영감독의 90%이상을 차지하였다(박익환 외, 2010, 20쪽).

방송사가 제작을 관리감독하고 창작의 주요한 부분을 방송사 직원이 담당하는 경우에는 저작권 양도계약 이전에도 해당 저작물의 저작권이 외주사에게 모두 귀속된다고는 보기 어렵다.

비드라마 영상저작물을 제작하는 외주제작사는 영세한 업체를 포함하여 상당히 많은 숫자이며 제작 여건이나 상황 역시 다양한 경우의 수가 있어 일률적으로 저작자를 논하기 어렵다. 비드라마의 경우 외주사가 직접 기획하고 촬영하여 제작하는 경우가 상대적으로 많은 비중을 차지한다.

특히 하나의 주제를 다루는 다큐프로그램의 경우에는 외주사가 기획부터 연출 등 제작의 전반적인 과정을 담당하고 방송사는 편성 및 기획의도와 관련한 조언 정도의 기능만을 수행하는 경우가 많다. 이와 같은 경우에는 외주제작사에게 저작권이 귀속되는 경우가 많을 것이다.

Ⅳ. 공정거래 관점에서의 외주제작

1. 외주제작 방송프로그램의 거래 관련 법률적 검토

플랫폼 사업자와 콘텐츠 제공자간 거래 관계에서 콘텐츠 제공자는 낮은 가격의 콘텐츠제공, 플랫폼 사업자로의 지적재산권의 일방적 귀속 등과 같은 요구를 수용할 수밖에 없는 입장에 있다. 따라서 콘텐츠제작자와 플랫폼 사업자 또는 유통자간에 유효경쟁(effective competition)이 가능한 환경 정립이 시급한 실정이다. 유효경쟁이 가능한 환경을 조성하여 독점공급자에 의한 콘텐츠의 가격, 서비스 변경 등 이용자의 일방적 피해를 막기 위해서도 이는 필요하다고 할 것이다. 따라서 유효경쟁이 가능한 환경이 정립되기 위해서는 독점규제 및 공정거래에 관한 법률, 하도급거래 공정화에 관한 법률 등이 콘텐츠 분야에도 효과적으로 적용될 수 있도록 할 필요가 있다(조용순, 2010).

일례로 모바일콘텐츠의 경우 이동통신 3사의 독점적 유통망 지배에 따라 게임, 캐릭터, 음악 등의 문화콘텐츠를 공급하는 콘텐츠제공자(CP)의 법적지위가 약하게 되었다. 이유는 이동통신사가 음원 서비스와 관련된 계약을 음반제작자 등 음원권리자자와 직접 계약을 체결하고 이를 관리함에 따라 그간 개별 계약으로 음원을 확보해 가공한 후 이동통신사에 제공해 왔었으나, CP들은 콘텐츠의 製作만을 담당하는 것으로 역할이 축소되어 이동통신사와 CP와의 계약관계가 하도급 관계로 되었다(조용순, 2006).

1) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률

｢독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 “독점규제법”이라 한다)｣은 사업자의 시장지배적지위의 남용과 과도한 경제력의 집중을 방지하고, 부당한 공동행위 및 불공정거래 행위를 규제하여 공정하고 자유로운 경쟁을 촉진함으로써 창의적인 기업활동을 조장하고 소비자를 보호함과 아울러 국민경제의 균형 있는 발전을 도모함을 목적으로 하고 있다(동법 제1조). 독점규제법은 일반산업 전반에 적용되기 때문에 방송 콘텐츠 분야에도 적용될 수 있으며, 콘텐츠 거래시 발생하는 불공정행위에 대해 준용가능한 조항으로는 다음과 같은 것들이 있다. 즉 시장지배적 지위의 남용금지, 부당한 공동행위의 금지, 불공정거래행위의 금지, 사업자단체의 금지행위, 재판매가격유지행위의 제한 등의 조항들을 예로 들 수 있다.

2008년 8월 사단법인 한국드라마제작사협회 외 30개 드라마 외주제작사들이 지상파 방송 3사가 거래상 지위를 이용하여 드라마 창작의 기여도를 고려하지 않고 외주제작사가 제작한 방송프로그램에 대한 저작권을 포괄적으로 양도받고 있어 공정거래법상 “거래상 지위남용”에 해당한다고 공정거래위원회에 신고한 사례가 있다. 이들은 지상파 방송 3사가 드라마에 대한 아시아 지역 판매금액의 수익 분배율이 방송사와 외주제작사간 6:4로 동일하여 “부당한 공동행위”에 해당한다는 등의 이유를 제시하였다. 또한 문화방송이 외주제작사와 외주계약을 체결하면서 사실상의 드라마 제작은 MBC 프로덕션이 수행(가장 외주)하도록 강요하였다고 주장하였다. 그러나 공정거래위원회는 이 사건에 대해 공정거래법 위반 혐의가 없는 것으로 결론을 내렸다. 따라서 독점규제법을 준용하여 콘텐츠 거래를 규제하는 경우 규제의 공백이 존재하지 않는지 이후 살펴볼 필요가 있다.

먼저 공정거래위원회는 지상파방송사가 거래상 지위를 남용하여 외주드라마 저작권을 포괄 양수하였는지 여부를 따져 볼 때 거래상 지위는 인정되지만 부당성이 없다고 보았다. 그 근거로는 외주드라마 저작권의 귀속주체가 불분명하고, 통상적 거래관행이 존재하지 않으며, 불이익 규모 산정이 곤란하다는 점이다. 또한 저작권 귀속주체의 차이에 따른 대가에 유의미한 차이가 존재한다는 것이다. 이는 일응 타당한 결과로 불공정거래행위의 하나인 거래상 지위 남용행위가 부당하다는 것을 입증하기가 쉽지 않다. 이 사건에서는 지상파방송사가 외주제작사에 불이익을 제공하였는지를 입증해야 하는데, 즉 거래상대방에게 불이익이 되도록 거래조건을 설정 또는 변경하거나 그 이행과정에서 불이익을 주는 행위여야 한다는 것이다. 하지만 저작권을 포괄적으로 양도한데는 저작권 양도에 대한 대가가 지불된 상태이다. 그리고 그 대가가 저작권 포괄적 양도에 대한 적정 수준인지를 산정하기 위해서는 기존에 유사한 비교 사례들이 있어야 하는데 너무나 다양한 형태로 외주제작이 이루어지기 때문에 비교대상을 찾기가 쉽지 않다. 뿐만 아니라 저작권을 포괄적으로 양도하는 경우와 그렇지 않은 경우 간에 대가의 차이가 존재하기 때문에 불이익의 정도를 입증하는데 한계가 있다. 그 외 부당하게 아시아 지역에 대한 판매금액 분배율을 동일하게 결정하였는지 여부 역시 개별 드라마별로 대행수수료가 차이가 나고, 아시아 지역 판권 분배율이나 분배기간도 드라마에 따라 상당한 차이가 있기 때문에 일괄적으로 동일한 수준으로 보기 어렵다. 마지막으로 MBC가 가장외주를 통해 외주제작사에게 협찬 등을 부당하게 강요하였는지 여부에 있어서 외주제작사가 제안한 것으로 확인되어 계약 체결과정에서 강제성이 없었기 때문에 부당한 행위로 보지 않았다. 이처럼 부당한 강요는 계약서상으로 직접적으로 드러나지 않고, 정황적으로 추론하는 것만으로는 부당함을 입증할 수 없다. 분면 이러한 상황들을 실제 현실에서 일어나고 있지만 이를 예방하기 위해서는 원천적으로 이러한 구조를 만들어 낸 원인에 대한 진단이 이루어진 후 적절한 처방이 필요한 것이다.

앞서 불이익 입증의 어려움은 향후 논의하게 될 표준제작비 문제와도 직간접적으로 연관이 된다. 표준제작비에 대한 기본 원칙이 수립된다면 지불한 대가에 적정 수준의 저작권 양도인지, 그렇지 않은 경우 불이익은 어느 정도 발생했는지 등의 산정이 가능하다. 뿐만 아니라 가장외주의 문제는 특수관계자에게는 협찬이 금지되었던 문제에서 비롯한 것으로 현재는 협찬이 가능하게 되어 이러한 문제가 발생할 가능성을 낮출 것으로 예상된다. 이처럼 현재 외주제작 방송프로그램의 거래와 관련해서 공정거래법을 적용하여 그 부당성을 입증하기에는 현재 외주제작 방송프로그램의 거래 행태가 복잡하고 다양해서 위법성을 주장하기가 쉽지 않기 때문에 대한적인 제도적 장치들이 요구된다.

2) 하도급거래 공정화에 관한 법률

외주제작과 관련하여 적용할 수 있는 법률로는 독점규제 및 공정거래에 관한 법률뿐만 아니라 ｢하도급거래 공정화에 관한 법률(이하 “하도급법”이라 한다)｣이 있다. 전통적으로 하도급법은 물품의 제조, 판매, 수리 및 건설을 중심으로 논의되어 왔다. 그러나 서비스업이 전체 산업에서 차지하는 비중이 갈수록 커지고 서비스 분야에서도 하도급 형태의 분업구조가 일반화되고 있는 현실을 반영하여 공정거래위원회는 지난 2004년 영화ㆍ광고ㆍ방송프로그램제작 등 용역위탁을 하도급법 적용대상으로 포함시키는 내용의 하도급법 개정안을 입법예고한 바 있으며, 2005년 3월 31일 하도급법 개정안이 통과되었다. 개정법에서는 서비스산업의 발달에 따라 영화ㆍ광고ㆍ방송프로그램제작 등 서비스분야의 용역위탁거래를 하도급거래의 범위에 포함하였으며, 제조ㆍ수리 또는 건설위탁으로 제한된 이 법의 적용대상에 지식ㆍ정보성과물을 작성하거나 서비스를 공급하는 ‘용역위탁’을 추가하여 이 법의 적용분야를 확대시켰다.

“하도급”이란 수급인이 맡은 일의 전부나 일부를 제3자가 독립하여 맡아 완성하는 것을 말하며, 하도급은 수급인과 하수급인 사이의 계약으로 발생한다. 대부분의 경우 수급인과 하수급인의 관계는 지배ㆍ복종관계로 되어 있어, 중소기업문제ㆍ중간착취문제 등의 사회문제를 초래하게 되었고, 이러한 문제를 타계하고자, 1984년 하도급법이 제정되었다.

먼저 방송프로그램과 관련하여 하도급거래는 원사업자가 수급사업자에게 용역위탁을 하거나 원사업자가 다른 사업자로부터 용역위탁을 받을 것을 말한다(하도급법 제2조 제1항). 이 때 용역위탁이란 “지식ㆍ정보성과물의 작성 또는 서비스의 공급을 업으로 하는 사업자가 그 업에 따른 용역수행행위의 전부 또는 일부를 다른 용역업자에게 위탁하는 것”을 말한다(하도급법 제2조 제11호). 여기서 지식성과물이라 함은 “정보프로그램, 영화, 방송프로그램 그 밖에 영상ㆍ음성 또는 음향에 의하여 구성되어지는 성과물, 문자ㆍ도형ㆍ기호의 결합 또는 이것들과 색채의 결합에 의하여 구성되는 성과물, 기타 공정거래위원회가 정하여 고시하는 것을 말한다(하도급법 제2조 제12호)”고 하여 “방송프로그램”을 명시하고 있다. 이는 사실상 저작권법 제9조에 의하면 업무상저작물(방송사의 업무상저작물)에 해당되는 것으로 상정한 것이다. 이러한 규정에 근거하여 볼 때 하도급 거래의 전형적인 경우는 용역위탁의 경우에만 적용하는 것으로 한정하고 있어, 이는 기획에서 제작까지의 전과정을 제작사가 주도하는 완전외주 형태의 경우까지 포섭하지 못한다는 한계가 존재한다. 또한 공동제작시 연출자 등 방송사의 인력이 파견되는 형태도 용역위탁의 범주에서 벗어나는 것이다. 뿐만 아니라 하도급법은 매출액이나 상시고용 종업원수 등 기업규모만을 기준으로 적용대상을 제한하고 있으므로, 그 규율대상에 불공정한 외주제작계약을 전부 포섭하지 못하고 있다(오양호 외, 2009). 예를 들어, 방송법은 자본금 5억원을 채널사용사업자의 등록요건으로 정하고 있으므로 소규모 방송채널사용사업자도 얼마든지 있을 수 있는데, 이러한 소규모 방송채널사용사업자는 하도급법상 원도급자에 해당될 수 없기 때문에 방송채널사용사업자와 외주제작사 간의 계약은 하도급법의 규제범위 내에 포섭되기 어렵다.

한편, 도급을 받아 제작하는 콘텐츠의 경우는 “그 밖에 영상ㆍ음성 또는 음향에 의하여 구성되어지는 성과물”인 “지식성과물”에 해당될 수 있다. 이에 따라 하도급법에 의해서도 용역위탁 분야에서의 대금 미지급, 부당감액 등 불공정 하도급거래 행위에 대한 시정이 가능하다고 할 것이다(조용순, 2006).

한편 하도급법에 의하면, 하도급에서 통상 지급되는 보수보다 현저하게 낮은 하도급대금을 결정하는 것이 금지되며(하도급법 제4조), 하도급인에게 정당한 사유 없이 수급인이 지정하는 물품ㆍ장비 등을 매수하거나 사용하도록 강요할 수 없도록 하고 있다(하도급법 제5조).

그 외에 부당반품의 금지(하도급법 제10조), 부당감액 금지(하도급법 제11조), 부당한 대물변제의 금지(하도급법 제17조), 부당한 경영간섭의 금지(하도급법 제18조), 보복조치의 금지(하도급법 제19조) 등을 규정하고 있으며, 하수급인이 적시에 정당한 보수를 받도록 보장한다(하도급법 제13조).

하도급법에 근거하여 “방송업종 표준하도급계약서”를 고시하고 있고, 다음과 같은 조항들을 포함하고 있다. 주요 조항들을 보면, 제5조 방송프로그램 제작의 내용 및 저작권 규정에서는 저작권 유형을 세분화하고 있다. 또한 제6조 하도급대금의 결정, 제7조 부당한 하도급대금 결정의 금지, 제17조 원재료의 가격 변동에 따른 하도급대금의 조정 등 외주제작 방송프로그램에 대한 대가 지급에 대한 세부 조항들이 명시되어 있다.

하도급법 제24조와 제24조의2에 의하면, 하도급 관계에서 분쟁이 발생하는 경우한국공정거래조정원 및 대통령령으로 정한 사업자단체는 하도급분쟁조정협의회를 설치해야 한다. 2010년 10월에 개정된 하도급분쟁조정협의회의 설치 단체 및 하도급거래분야(하도급거래 공정화에 관한 법률 시행령 [별표 1])에서 한국방송협회 및 「민법」제32조에 따라 문화체육관광부장관의 허가를 받아 설립된 방송프로그램의 방송영상독립제작사의 단체가 분쟁조정 역할을 하도록 명시하고 있다. 하지만 아직까지 그 협의체가 구성되지 못하였는데, 그 원인으로는 협의체 운영을 위한 재원을 확보하지 못하였고, 두 협의체가 적극적으로 나서지 않고 있기 때문이다.

3) 문화산업진흥 기본법 및 콘텐츠산업 진흥법

독점규제법 및 하도급법이 효과적으로 문화산업 및 콘텐츠산업 분야에도 적용될 수 있도록 하기 위해서는 독점규제법 및 하도급법 등의 법률들이 적시에 문화산업에 적용될 수 있도록 가교 역할을 할 수 있는 법적 조치가 필요하다. 이와 관련한 입법례로는 ｢대ㆍ중소기업 상생협력 촉진에 관한 법률｣ 제26조 및 일본의 ｢콘텐츠 창조ㆍ보호 및 활용촉진에 관한 법률｣ 제20조에서 찾아볼 수 있다.

유사 입법례로 영화 및 비디오물의 진흥에 관한 법률은 “문화체육관광부장관은 영화의 유통질서가 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제3조의2제1항ㆍ제19조 제1항ㆍ제23조 제1항ㆍ제26조 제1항 또는 제29조 제1항의 규정에 위배된다고 판단되는 경우에는 그 사실을 공정거래위원회에 통보하여야 한다.”고 규정하고 있다(영비법 제28조 제2항). 이는 영화의 유통질서가 공정경쟁 환경을 저해한다고 판단되는 경우 이를 공정거래위원회에 통보하여 조사 및 시정조치를 할 수 있도록 하고 있다. 이는 영비법이 독점규제법과 관계에서 정보제공의 조력 및 가교로서의 역할을 하고 있는 것으로 볼 수 있다.

일본 콘텐츠 창조ㆍ보호 및 활용촉진에 관한 법률 제20조(공정한 거래관계 구축) 국가는 제작사업자의 대부분이 중소기업자이며, 그 업무의 대부분이 위탁 또는 도급에 의해 행해지는 것으로 보고, 콘텐츠제작을 위탁 또는 도급자와의 공정한 거래관계가 구축되어 제작사업자의 이익이 적정하게 확보되도록 거래에 관한 지침의 책정 기타 필요한 시책을 강구한다

이와 관련하여 2009년 2월 개정된 ｢문화산업진흥기본법(이하 “문산법”이라고 한다)｣에서는 “공정한 거래질서 구축”이라는 표제 하에 제12조의2를 신설하여 공정한 거래질서 구축과 관련한 포괄적인 규정을 마련하였다. 주요내용을 살펴보면 “문화상품의 제작ㆍ판매ㆍ유통 등에 종사하는 자는 합리적인 이유 없이 지적재산권의 일방적인 양도 요구 등 그 지위를 이용하여 불공정한 계약을 강요하거나 부당한 이익을 취득하여서는 아니 된다.”고 하고 있다(문산법 제12조의2 제1항). 문화체육관광부장관은 문화산업의 공정한 거래질서를 구축하기 위하여 ① 문화산업 경쟁 환경의 현황 분석 및 평가, ② 문화산업 관련 사업자 등이 참여하는 협의체의 구성 및 운영, ③ 그 밖에 공정한 거래 환경을 조성하기 위하여 필요한 사업을 할 수 있도록 하였다(문산법 제12조의2 제2항). 제3항에서는 문화체육관광부장관은 문화산업의 공정한 거래질서를 구축하기 위하여 공정거래위원회위원장 및 방송통신위원회위원장과의 협의를 거쳐 문화산업 관련 표준약관 또는 표준계약서를 제정 또는 개정하여 그 시행을 권고할 수 있도록 하고 있다(문산법 제12조의2 제3항).

한편, 2010년 5월 개정된 ｢콘텐츠산업 진흥법(이하 “콘산법”이라고 한다)｣도 “공정한 유통 환경 조성”이라는 표제 하에 “콘텐츠 상품의 제작ㆍ판매ㆍ유통 등에 종사하는 자는 합리적인 이유 없이 콘텐츠에 관한 지적재산권의 일방적인 양도 요구 등 그 지위를 이용하여 불공정한 계약 강요하거나 부당한 이득을 취득하여서는 아니 된다.”고 규정하고 있으며(콘산법 제24조 제2항), 문화체육관광부장관은 콘텐츠 상품의 제작ㆍ판매ㆍ유통 등에 종사하는 자가 이를 위반하는 행위를 한다고 인정할 때에는 관계기관의 장에게 필요한 조치를 할 것을 요청할 수 있다.”고 하고 있다(콘산법 제24조 제3항). 또한 문화체육관광부장관은 콘텐츠산업 유통 환경의 현황 분석 및 평가, 콘텐츠산업 관련 사업자 등이 참여하는 협의체의 구성 및 운영, 그 밖에 공정한 유통 환경을 조성하기 위하여 필요한 사업을 할 수 있도록 하였다(콘산법 제24조 제4항). 문화체육관광부장관은 콘텐츠의 합리적 유통 및 공정한 거래를 위하여 공정거래위원회 및 방송통신위원회와의 협의를 거쳐 표준계약서를 마련하고, 콘텐츠사업자에게 이를 사용하도록 권고할 수 있도록 하고 있다(콘산법 제25조).

2002년 제정된 ｢온라인 디지털콘텐츠산업 발전법｣이 2010년 5월 19일 전면 개정됨에 따라 이 법의 명칭이 ｢콘텐츠산업 진흥법｣으로 바뀌었다.

이와 같이 콘텐츠산업 진흥법 제24조 및 제25조는 문화산업진흥 기본법 제12조의2의 내용과 상당히 유사하다. 문화체육관광부는 문화산업진흥 기본법 및 콘텐츠산업 진흥법에서 각각 공정경쟁 환경 구축과 관련된 법적근거가 마련된 만큼 외주제작과 관련하여 저작권의 일방적 귀속 등 불공정한 계약강요 등의 문제를 해소할 수 있도록 표준계약서 작성과 권고를 적극적으로 정부가 나서서 수행해야 책무가 있다.

2. 외주제작의 계약 구조와 문제점

계약 관계에서 ‘공정성의 확보 및 당사자의 사적 협상 존중’이라는 대원칙을 해치지 않는 범위 내에서, 외주정책의 목적을 구현하기 위해서는 ‘공정성’을 ‘사적 협상’의 대상으로 포섭할 수 있어야 한다. 이는 계약시 핵심적인 요소인 제작비와 저작권 및 기타 공정성의 문제를 어떻게 정책화하여 집약할 수 있느냐의 문제와 같은 맥락에 있다. 먼저 외주계약시 자주 분쟁이 발생하는 문제와 이를 해결하기 위한 대안으로 거론되는 사안은 다음과 같다.

<표 > 외주계약 시 자주 분쟁이 되는 문제와 대안

항목	문제가 되는 사례	필요성이 거론되는 조치
제작비	너무 낮은 제작비를 외주사에 강제하는 문제 제작비 산정시 제작 관련 인건비(방송사내부에서는 간접제작비로분류)를 제외하는 문제 특별고료의 지불 및 해외 출장이나 로케 등을 의무화하여 제작비를 과다 부담시키는 문제 등	제작비 산정을 현실화시킬 수 있는 표준제작비의 제정 필요성 선급금의 지급 추가 제작비 발생 시 양측의 합의 부담 명시 등
저작권	저작권의 개별 권한, 기간에 대한 명시없는 영구권리, 포괄적 양도의 문제 등	저작권의거래 대상산정여부 아이디어 논의 과정에서 도용・오용여부 등
기타	방송사의자의적 판단이나 비합리적근거(시청률 같은)등을 빌미로 제작을 중단시킬 수 있는 문제 등 부당한 강매조항 협찬의 강요 등	표준계약서의 제정여부

출처: 장하용 외(2009). 『외주정책 산정기준과 의무편성비율 종합개선방안 연구』. 방송통신위원회.

지상파방송사와 외주제작사간 분쟁이 자주 발생하는 주요 문제는 제작비와 저작권 문제로 압축되는데, 구체적으로는 낮은 제작비 지급, 간접비의 범위, 해외 로케 촬영 등을 통한 과다한 제작비의 부담, 저작권의 영구적이고 포괄적인 양도 문제 등을 꼽을 수 있다. 각 문제들에 대한 대안들이 다양하게 논의되었지만, 크게는 표준제작서 및 표준제작비가 제정되면 이 모든 문제들이 해결될 수 있는 실마리이다. 하지만 해답은 단순하지만, 이를 도출해 내는 과정이 쉽지 않다.

지상파방송사와 외주제작사는 계약을 통해서 외주제작에 대한 대가가 지불되고 있을 뿐만 아니라 저작권의 배분과 수익을 정하는 방식까지 결정하게 된다. 뿐만 아니라 계약서에는 상당부분 외주제작사에게 불리한 내용이 많으며, 즉 권리의 양도뿐만 아니라 제작과정에서 발생한 문제들도 외주제작사에게 그 책임을 전가하는 불공정한 조항들이 포함되어 있다. 즉 그러나 이는 사적재산의 영역일 뿐만 아니라 영업비밀로 치부되어 대외적으로 공개되어 있는 경우가 거의 없다. 따라서 방송사업자에게는 매우 민감한 부분으로 정부가 계약서 작성 등에 개입하기 위해서는 규제 근거가 명백해야 하는 것과 더불어 기술적인 정책의 묘미가 필요하다.

<표 > 지상파방송 3사 계약서의 ‘책임귀속’ 조항

방송사	내 용
KBS	'을'은 프로그램 제작과정 및 방송 후 프로그램 내용과 관련하여 발생하는 모든 민사, 형사상의 책임을 진다.
MBC	제14조(책임의 귀속) ‘프로그램’의 제작부터 완성까지 제작의 전 과정에서 발생하는 모든 민․형사상의 책임은 ‘을’에게 있다.
SBS	제16조(저작물의 양도 및 보증) 프로그램의 제작 및 방송과정에서 '을'의 귀책사유로 분쟁이 발생하여 '갑'이 민.형사상 책임을 지게 되는 경우, '을'은 '갑'의 손해액을 배상하여야 한다.

출처: 이만제 외(2007). 『국내 드라마 제작 시스템 개선 방안 연구』(방송위원회 2007-10). 방송위원회.

이례적으로 2005년 국회 문화관광위에 의해 방송사들의 외주제작 표준 계약서가 대외적으로 공개된 경우가 있었는데, 외주계약서의 주요 내용은 아래의 표에서 보는 바와 같이 제작기준, 제작에 대한 개입, 제작의 중지, 제작 중지에 따른 보상, 제작과정의 책임 귀속, 방송 불능, 검수, 수정, 제작비, 정산, 저작권, 계약 내용 외의 계약 해지 사유, 협찬, 보증 등의 사안들에 대한 구체적인 조항들로 구성되어 있다.

당시 MBC의 ‘방송용 프로그램 제작 및 납품 계약서’를 보면 ‘제5조 제작의 중지’에 “프로그램의 시청률이 당초의 예상보다 현저히 저조하여, ‘갑’과 ‘을’의 노력에 불구하고 회복될 가능성이 없는 경우, ‘갑’은 표기 제작편수의 제작 완료 전에도 ‘을’에 대해 프로그램의 제작을 중지시킬 수 있다”고 되어 있다. 이는 시청률이 낮을 경우 프로그램을 종영할 수 있는 권리를 방송사 쪽이 가지면서도, 시청률이 낮은 기준이 무엇인지 명확치 않아 악용될 수 있는 소지를 가지고 있는 것으로 보인다.

SBS의 계약서에는 쪽 ‘계약 사항’의 ‘제9조 제작 중지의 조치’도 “‘을’이 납품한 프로그램이 ‘갑’과 ‘을’ 상호간 합의한 최저 시청률보다 낮거나 프로그램의 품질이 현저하게 떨어지는 경우, ‘갑’은 사전에 ‘을’에게 통보하고 프로그램의 제작을 중지시킬 수 있다”고 되어 있다. KBS의 ‘방송프로그램 외주제작 표준계약서’는 ‘제14조 계약의 해지’ 9항에 “‘갑’의 편성 상 부득이한 사정으로 계약의 유지가 어려운 경우, 상호 서면으로 통보함으로써 계약을 해지할 수 있다”고 규정했다. 명시적인 ‘시청률 저조에 따른 제작 중지’를 규정하고 있진 않으나, ‘편성 상 부득이한 사정’이라는 모호한 조건을 달아 방송사 쪽이 임의로 조기 종영 여부를 결정할 수 있는 근거를 만들어 놓은 것을 볼 수 있다.

이러한 조항들은 공통적으로 방송사 쪽이 일방적으로 프로그램을 조기 종영할 수 있는 근거가 되는 것으로 불공정 계약의 측면을 보이는 이와 같은 조항들을 수정해야 한다는 목소리가 커지는 계기가 되기도 했다.

비드라마 장르와 드라마 장르로 구분하여 표준계약서를 비교하였는데, 장르간 차이보다는 방송사별 차이가 더 크다. 즉, 표준계약서 세부 조항들마다 방송사들의 입장에 따라 갑에게 보다 유리한 내용을 포함하고 있느냐 그렇지 않느냐로 분류된다. 반면, 장르간 차이는 저작권 배분 기준과 계약 해지 사유에서 발견된다.

<표 > 방송3사의 외주계약서의 주요 내용과 수정방향(비드라마 부문)

구분		KBS	MBC	SBS	수정 방향
제작기준		방송관련 제반법규와 갑의 방송 제작 가이드라인	방송 법규	방송관련 제반법규와 방송위원회 심의 규정, 갑의 방송제작 가이드라인	방송관련 제반법규와 방송위원회 심의 규정, 갑의 방송제작 가이드라인
제작에 대한 개입		수시로 입회, 확인하고 필요한 지시. 갑의 입회에 소요되는 비용은 갑이 부담	수시로 입회, 시찰하고 필요한 지시	제작현장에서 수시로 확인, 을은 갑의 요청을 성실히 수행	계약시 명기된 기획제안서에 따라 필요한 조언
제작의 중지		규정 없음	편성상의 사유, 제작 스텝의 병・사고, 저조한 시청률	합의된 시청률보다 낮거나 프로그램의 품질이 현저하게 떨어지는 경우	시청률 부분 제외, 갑의 자의적 판단으로 제작이 중지될 수 있는 부분 삭제
제작중지에 따른 보상		규정 없음	사유를 감안, 갑과 을이 별도로 합의	규정 없음	사유를 감안, 갑 과 을이 합의
제작과정의 책임 귀속		제작과정에서 발생하는 모든 민・형사상 책임은 을에게 귀속	제작과정에서 발생하는 모든 민・형사상 책임은 을에게 귀속	을의 책임으로 갑이 민・형사상 책임을 지는 경우 을이 배상	합의에 의해 처리
방송 불능		갑의 사정으로 방송이 불가능하게 된 경우 제작비 지급	갑의 사정으로 방송이 불가능하게 된 경우 제작비 지급	갑의 사정으로 방송이 불가능하게 된 경우 제작비 지급	-
검수		계약 내용에 따라 을의 비용으로 수정	하자가 있을 경우 을의 비용으로 수정, 완성도에 따라 제작비 지급 여하 결정	하자가 있을 경우 을의 비용으로 수정	하자가 있을 경우 을의 비용으로 수정. 완성도에 대한 갑의 자의적 판단 삭제
수정		갑의 필요에 따라 수정, 삭제 및 기타 편집	갑의 필요한 범위 내에서 임의로 수정, 삭제	프로그램의 대본을 사전에 갑에게 제출, 갑의 변경・삭제 등의 요구를 수행	수정은 기획제안서를 기준으로 갑과 을이 합의해야 함. 갑의 임의수정 가능한 부분 삭제
제작비		방송이 완료된 후 을의 요청에 의해 지급	표기의 지불방법에 의함(방송 익월 10일까지)	합의에 의해 시청률에 따라 제작비 차등 지급	합의 필요
정산		을의 책임으로 인한 방송 차질에 전부 또는 일부 차감	갑이 내용 변경을 요청해 제작비 변동이 있는 경우 갑과 을이 금액의 정산 요구, 미사용한 부분 제작비 삭감	규정 없음	기획 제안서 외의 갑의 내용 변경 요청 시에는 갑이 비용 부담
저작권	방송사	1. 공중송신권(방송권, 전송권, 디지털음성송신권 등)	1. 국내외 방송권 2. 국내외 방송사업자에게 제공하는 권리(유선 및 위성방송사업 포함) 6. 인터넷 등의 전송권	국내외 방송권	계약 내용에서 방송사와 외주제작사의 협의에 의해 각 권리들의 거래 사항이 공정하고 투명하게 명시되어야 함
		2. 복제・배포권(비디오, DVD 등)	3. 판매용 비디오로 복제・배포하는 권리	국내외 복제배포권(비디오, CD, DVD, CD-ROM, VCD, LD 등)
		3. 자료이용권		전송권(무선, 유선통신)
		4. 2차적 저작물 등의 작성권	5. 프로그램을 구성하는 각종 요소들을 일체의 매체 및 상품에 사용하는 권리	프로그램을 구성하는 각종 요소들을 일체의 매체 및 상품에 사용하는 권리
		5. 공연권	4. 국내외 상연권	2차적 저작물 또는 편집저작물을 작성하여 이용할 권리
		6. 전시권		국내외 상연권
		7. 기타저작권	7. 저작권법 제21조 상의 권리
		촬영 원본에 대해서도 같은 권리 확보
	외주제작사	프로그램 홍보를 위한 전송권, 프로그램의 음반제작 사업. 단 소요비용 전체 부담, 수익분배 등의 세부사항은 갑과 별도 약정	없음	을의 인터넷 홈페이지를 통해 전송하는 것은 갑과 을이 협의하여 결정
계약 내용 외의 계약의 해지 사유		갑의 편성상 부득이한 사정으로 계약의 유지가 어려운 경우	을에게 심각한 신용상의 문제가 발생하였을 때 등	없음	갑의 자의적 판단 부분 삭제
협찬		협찬내용 및 조건에 대해서 사전에 갑의 승인 필요	없음	갑의 승인을 받은 후 협찬 유치, 비율의 분배 방식 명시	갑과 사전 협의하여 유치
보증		계약보증금 지급각서 제출	이행보증보험 증서의 제출 요구 가능	규정 없음	삭제
비고사항		제작비 지출 시 (저권)권리 확보분 따로 지급	특약에 의해 권리 양도 결정
참고자료		2007년 계약서	2004년 계약서	2008년 계약서	표준계약서 원칙

출처: 장하용 외(2009). 『외주정책 산정기준과 의무편성비율 종합개선방안 연구』. 방송통신위원회.

저작권 배분은 양자의 합의에 의해 합리적으로 이루어져야 하는데, 특히 비드라마 장르에서는 촬영 원본을 포함해서 모든 저작권의 권리가 방송사에게 영구적으로 있다. 반면, 드라마 장르는 특약에 의해 비드라마 장르에 비해서는 균등하게 배분되고 있는 것으로 볼 수 있다. 이는 앞서 장르별 저작권 배분 현황에서 특히 교양 장르가 저작권을 보유하는 비율이 매우 저조하다는 결과가 도출되었는데, 이 결과의 근본적인 원인을 밝혀주는 근거라 할 수 있다.

<표 > 방송3사의 외주계약서의 주요 내용과 수정방향 (드라마 부문)

구분		KBS	MBC	SBS	수정 방향
제작기준		방송관련 제반법규와 갑의 방송 제작 가이드라인	방송 법규, 갑의 방송심의규정	방송관련 제반법규와 방송위원회 심의 규정, 갑의 방송제작 가이드라인	방송관련 제반법규와 방송위원회 심의 규정, 갑의 방송제작 가이드라인
제작에 대한 개입		수시로 입회, 확인하고 필요한 지시. 갑의 입회에 소요되는 비용은 갑이 부담	수시로 입회, 시찰하고 필요한 지시	제작현장에서 수시로 확인, 을은 갑의 요청을 성실히 수행	계약시 명기된 기획제안서에 따라 필요한 조언
제작의 중지		규정 없음	편성상의 사유, 제작 스텝의 병・사고 등	합의된 시청률보다 낮거나 프로그램의 품질이 현저하게 떨어지는 경우	시청률 부분 제외, 갑의 자의적 판단으로 제작이 중지될 수 있는 부분 삭제
제작중지에 따른 보상		규정 없음	사유를 감안, 갑과 을이 별도로 합의	을의 귀책사유로 중지될 때는 을이 모든 비용 부담	사유를 감안, 갑과 을이 합의
제작과정의 책임 귀속		제작과정에서 발생하는 모든 민・형사상 책임은 을에게 귀속	제작과정에서 발생하는 모든 민・형사상 책임은 을에게 귀속	을의 책임으로 갑이 민・형사상 책임을 지는 경우 을이 배상	합의에 의해 처리
방송 불능		갑의 사정으로 방송이 불가능하게 된 경우 제작비 지급	갑의 사정으로 방송이 불가능하게 된 경우 제작비 지급	갑의 사정으로 방송이 불가능하게 된 경우 제작비 지금	갑의 사정으로 방송이 불가능하게 된 경우 제작비 지급
검수		계약 내용에 따라 을의 비용으로 수정	하자가 있을 경우 을의 비용으로 수정, 완성도에 따라 제작비 지급 결정	하자가 있을 경우 을의 비용으로 수정	하자가 있을 경우 을의 비용으로 수정. 완성도에 대한 갑의 자의적 판단 삭제
수정		갑의 필요에 따라 수정, 삭제 및 기타 편집	갑의 필요한 범위 내에서 임의로 수정, 삭제	하자가 있는 경우 을에게 수정 요구	수정은 기획제안서를 기준으로 갑과 을이 합의해야 함. 갑의 임의수정 가능한 부분 삭제
제작비		방송이 완료된 후 을의 요청에 의해 지급	표기의 지불방법에 의함(방송 익월 10일까지)	합의에 의해 시청률에 따라 제작비 차등 지급, 해외 제작비 등 포함	합의 필요
정산		을의 책임으로 인한 방송 차질에 전부 또는 일부 차감	갑이 내용 변경을 요청해 제작비 변동이 있는 경우 갑과 을이 금액의 정산 요구, 미사용한 부분 제작비 삭감	규정 없음	기획 제안서 외의 갑의 내용 변경 요청 시에는 갑이 비용 부담
저작권	방송사	1. 갑이 모든 권리를 가진 경우: 전항(비드라마 부문의 7개 권리 등을 모두 확보) 2. 갑이 일부 권리만 확보한 경우: 1~14까지 권리를 세분화 3. 을이 일부 권리만 확보한 경우: 1~14까지 권리를 세분화	별도의 특약이 없는 한 아래의 권리 전체를 갑에게 양도 1. 국내외 방송권 2. 국내외 방송사업자에게 제공하는 권리(이상, 유선 및 위성방송 포함) 3. 판매용 비디오로 복제, 배포하는 권리 4. 국내외 상영권 5. 국내외에서 무선 또는 유선으로 전송하는 권리 6. 프로그램을 구성하는 각종 요소들을 일체의 매체 및 상품에 사용하는 권리	다음의 모든 권리는 계약을 체결함으로써 갑에게 귀속 1. 국내외 방송권 2. 국내외 방송사업자에게 제공하는 권리(이상, 유선 및 위성방송 포함) 3. 국내외 복제 배포권(비디오, DVD 등) 4. 전송권(무선, 유선통신) 5. 국내외 상영권 6. 2차 저작물 등 자료이용권 7. 프로그램을 구성하는 각종 요소들의 일체의 매체 및 상품에 사용하는 권리 8. 음반제작사업은 을에게 양도, 아시아 판매수입은 SBS프로덕션과 수익분배 협의	계약 내용에서 방송사와 외주제작사의 협의에 의해 각 권리들의 거래 사항이 공정하고 투명하게 명시되어야 함
	외주제작사	촬영 원본에 대해서도 같은 권리 확보	없음
		프로그램 홍보를 위한 전송권, 프로그램의 음반제작 사업. 단 소요비용 전체 부담, 수익분배 등의 세부 사항은 갑과 별도 약정	특약의 사항 1. 저작권 권리관계 2. 판매수입 배분 3. 시청률 연동에 따른 제작비 가감 4. 시설 사용, 인력 제공, 미술비 등 5. 협찬사항 6. 재방송 사항 등
계약 내용 외의 계약의 해지 사유		을이 제작한 프로그램이 갑의 방송 기준에 현격하게 미달되어 갑이 방송하지 못한 경우	을에게 심각한 신용상의 문제가 발생하였을 때 등	을의 신용에 위험을 주는 사유가 발생하였을 경우 등	갑의 자의적 판단 부분 삭제
협찬		협찬내용 및 조건에 대해서 사전에 갑의 승인 필요	특약 사항에 명기	갑의 승인을 받은 후 협찬 유치, 협찬 수입금은 을에게 전액 지급	갑과 사전 협의하여 유치
보증		계약보증금 지급각서 제출	이행보증보험 증서의 제출 요구 가능	규정 없음	삭제
비고사항			특약에 의해 권리 양도 결정
참고자료		2007년 계약서	2008년 계약서	2007년 계약서	표준계약서 원칙

출처: 장하용 외(2009). 『외주정책 산정기준과 의무편성비율 종합개선방안 연구』. 방송통신위원회.

저작권 배분 외에 계약해지 사유가 비드라마 장르와 드라마 장르간 차이와 더불어 방송사별로도 특색을 보여준다. KBS는 비드라마의 경우 갑의 편성상 부득이한 사정으로 계약의 유지가 어려운 경우에 계약을 해지하나, 드라마 장르의 경우 갑의 방송 기준에 현격하게 미달될 때 계약 해지가 가능한 것으로 명시하고 있다. 또한 MBC는 비드라마 장르와 드라마 장르가 동일하게 을에게 심각한 시용상의 문제가 발생할 때 계약해지가 가능한 것으로 명시하였다. SBS는 비드라마 장르의 경우는 별도의 계약 해지 사유를 적시하지 않고 있고, 드라마 장르의 경우는 을의 신용에 위험을 주는 사유가 발생하는 경우 계약해지가 가능하다. 앞서 저작권 배분은 비드라마 장르에 불합리한 거래 관행을 보여주었다면, 계약해지는 이와는 반대로 드라마 장르에 엄격한 기준을 부과하고 있는 현실이다. 이는 드라마 장르도 영화처럼 위험부담 요소가 큰 장르인 만큼 이에 대한 위험요소를 줄이기 위한 최소한의 장치라 볼 수 있다.

향후 정부가 표준계약서에 대한 가이드라인을 제시할 때, 무엇보다도 저작권 배분의 명백한 기준에 대한 지침이 마련되어야 할 것이며, 계약해지 등의 사유는 사업자들의 자율권에 맡겨야 하지만 거래의 불공정성을 최소화할 수 있는 보완적인 제도들이 뒷받침되어야 할 것이다.

Ⅴ. 주요 선진국의 외주정책 방향

1. 유럽의 외주정책

1) 유럽 외주정책의 전반적 현황

유럽에서는 문화적 다원주의를 목표로 외주제작사 쿼터를 실시하고 있다. 이 쿼터제를 가장 강력하게 시행하고 있는 국가는 프랑스로, 프랑스어 저작물 제작비의 66%(실제 방송량으로는 전체 방송시간의 약 43%)쿼터를 제정하고 있고, 대부분의 유럽국가들이 EU의 ‘국경 없는 텔레비전 명령’(Television without Frontiers Directive) 5조에 의거, 전체 방송제작비 또는 방송시간 중 10% 이상의 제작비 또는 방송시간을 독립제작사에 할애해 독립제작사를 육성한다는 명령을 준수하고 있다(<표 28> 참조).

2005년 12월 13일, 유럽연합 위원회는 “국경 없는 텔레비전(Television without Frontiers; TVWF)” 지침을 개정하여 시청각 서비스에서의 기술 및 시장변화를 담을 것을 제안하였고(IP/05/1573, MEMO/06/208), 이어 2007년 5월에 시청각미디어서비스지침(Audiovisual Media Services Directive; AVMS Directive)을 채택하였다. 시청각미디어서비스지침은 디지털 시대의 콘텐츠 산업 부문에서 규제방향을 정하는 지침서로서, 기술의 변화로 말미암아 VOD, 모바일 TV, 디지털 TV 등 새로운 형태의 시청각미디어서비스가 등장함에 따라, 이들의 기술적 변화에 적합한 규제의 틀을 제공하고, 사업자 간 공평한 경쟁의 장을 마련하기 위한 것이었다.

The EU's Audiovisual Media Services Directive, adopted by the European Parliament and the EU Council of Ministers on a proposal from the Commission

Commission of the European Communities, Press Release: The Commission Proposal for a

Modernisation of the Television without Frontiers Directive: Frequently Asked Questions(Brussels, 18 May 2006), MEMO/06/208, (hereinafter MEMO/06/208), online: European Commission <http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/06/208&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=fr>.

이 지침의 최종안은 2007년 11월 29일 유럽 의회에서 표결되었으며, 유럽연합 회원국들은 EC Treaty 226조와 European Treaty 141조에 따라 2009년 12월 19일까지 AVMS 지침을 자국의 법제도 안에 포함시켜 사업자 및 이용자가 새로운 제도의 편익을 누릴 수 있도록 하게끔 결정되었다. 또한 유럽연합 위원회가 각 회원국이 지침을 잘 수행할 수 있도록 감시 및 법적 조치를 취할 책임을 갖도록 하고 있다. 새로운 AVMS 지침에 따르면 방송시간의 10% 이상 혹은 프로그램 제작 예산의 10% 이상을 독립제작사에 의해 제작되는 유럽 제작물에 할당할 것을 규정하고 있다. 이는 유럽문화의 정체성 확보라는 문화적 목적과 자유로운 교류가 가능한 단일시장을 만들어 EU 미디어 산업의 경쟁력을 확보한다는 경제적 목적을 가진 것으로 해석된다(이종화 외, 2010).

<표 > EU의 각 나라별 전체 작품 중에서 외주제작사의 비율(1993-2002)

국가	1993	1996	1999	2002
오스트리아	14.7%	16.8%	40.6%	61.4%
벨기에	23.3%	20.4%	35.6%	41.3%
덴마크	39.0%	54.3%	40.2%	28.0%
핀란드	14.0%	21.3%	23.0%	25.5%
프랑스	34.6%	37.3%	59.0%	46.3%
독일	40.9%	48.1%	46.3%	41.6%
그리스	44.6%	22.4%	21.2%	29.3%
아일랜드	11.0%	16.0%	29.0%	26.8%
이탈리아	19.3%	17.5%	68.1%	18.8%
룩셈부르크	20.0%	27.6%	29.9%	27.5%
네덜란드	31.0%	25.8%	52.0%	33.5%
포르투갈	48.0%	22.1%	25.0%	26.9%
스페인	12.8%	14.2%	36.4%	34.5%
스웨덴	37.7%	31.3%	27.9%	37.9%
영국	26.8%	25.5%	28.4%	31.4%
평균	28.9%	29.5%	37.5%	34.0%

출처: 장하용 외(2009). 『외주정책 산정기준과 의무편성비율 종합개선방안 연구』. 방송통신위원회.

물론 각 국마다 독립제작사의 자격 조건이 다르기 때문에 실제로 외주제작사 육성이 제대로 이루어지고 있다고 단정하기는 어렵지만 그래험 등(Graham et al, 2005)이 연구에서 실사․재계산을 통해 얻은 결과로는 룩셈부르크와 포르투갈을 제외한 대부분의 국가들이 이 조항을 준수하고 있고, 그 중에서도 프랑스, 독일, 영국, 핀란드 등은 평균을 상회하고 있는 것으로 나타났다. 외주제작사 육성에 제일 적극적인 국가로는 프랑스와 영국을 들 수 있다.

유럽 쿼터제에서 눈여겨 볼 특징 중 하나는 공영방송의 의무를 더욱 강조하고 있다는 점이다. 수신료로 운영되는 공영방송으로서 유럽에서는 특히 그들이 누리는 특권만큼 독립제작사의 육성에 대한 의무감도 크게 갖는다(장하용 외, 2008).

2) 독일의 외주정책 현황

(1) 독일 외주정책 개요

한국언론재단 (2000), “독일의 연방방송협정과 방송법규”, ⟪세계언론법제동향⟫, 2000년 상(통권 제7호), pp.109-111에서 재인용함.

독일의 외주제작프로그램 정책은 공영 방송에 대해서는 규제가 없으며 민영방송에 대해서만 편성의무를 부과하고 있다. 법제적인 부분을 살펴보자면, 먼저 외주제작 프로그램 제작사의 설립기준은 제작사의 관할 주정부 방송법에 준하도록 규정하고 있다. 방송국가협정 제31조 제1항을 통해 제3자가 제작한 프로그램을 방영하도록 하여 민영방송의 다양한 여론 형성과 특정 방송 기업의 시청률 독점을 방지하려고 했으며, 외주제작 프로그램 가운데 문화, 교육, 정보 프로그램을 중점적으로 위탁하도록 했다(김광호‧안영모, 2001). 특히 방송국가협정 제31조 제2항에서는 민영방송의 외주제작프로그램 편성비율을 매주 최소 260분 이상으로 규정하고 있으며 주시청시간대인 오후 7시~오후 11시 30분 사이에는 최소 75분 이상의 외주프로그램을 편성하도록 했다. 주 방송법에서는 민영방송의 조건으로 최소 한 개 주의 지역프로그램을 송출하도록 의무화하고 있으며 일주일에 평균 150분을 초과하지 못하도록 했다. 외주제작프로그램의 편성기간은 80분을 초과하지 못하도록 했고 지역프로그램에서 방영된 외주제작프로그램은 전국적으로 50% 이상의 지역에서 시청 가능할 때에만 민영방송의 외주제작 프로그램 전체 방영 비율에 환산시키도록 했다.

한편 방송국가협정 제26조 제5항은 민영방송채널에서 방영되는 뉴스, 시사프로그램, 르포 등 시사정보가 포함된 프로그램의 자체제작 비율을 10%로 제한하고 있으며 방송 분야 자본 집중 조사위원회는 시사정보 프로그램의 자체제작 비율이 10%를 초과하는 민영방송을 해당 방송의 감독권을 갖고 있는 주매체관리청에 통보하여 6개월 이내에 시정명령을 내리도록 하고 있다.

(2) 독일 외주정책의 특징

김진웅 (2001). 외주정책의 비판적 고찰, 한국방송학회, 한국방송학회 2001년 가을철 정기학술대회 및 정기총회.에서 재인용함.

독일의 외주정책의 첫 번째 특징은 방송사 소유 자회사에 의한 외주제작이 두드러지고 있다는 것이다. 1998년 기준으로 453개 전문제작사 중 독립사가 394개, 자회사가 59개 였으며, 제작 규모 면에서 방송사 소속 자회사의 제작 규모는 전체 독립사의 제작사와 비슷했다(김진웅, 2001). 구체적으로 개별 자회사는 연평균 4300분 상당의 프로그램을 제작한 반면, 독립제작사는 이의 1/5 수준인 840분의 프로그램 제작에 그쳐 총량면에서는 양자가 비슷한 수준을 유지했다(Formatt-Institut, 1999a: 6-7; 김진웅, 2001).

두 번째 특징은 제작시장의 집중 정도 부분에서 나타나는데, 3대 전문 제작사가 연간 12만 6천분을 제작하여 시장 점유율 21.6%를, 5대 제작사는 총 19만분으로 32.6%, 10대 제작사는 전체시장의 거의 절반(47.5%)를 지배하는 수준에 달한다는 것(Formatt-Institut, 1999b; 김진웅, 2001)이다.

세 번째 특징은 방송사와 제작사간의 수직적 통합 추세가 두드러진다는 것이다. 민영방송사에 의한 제작시장의 지배력이 심화되면서, 1997을 기준으로 Kirch 그룹은 무려 12개 제작사를 거느리며 시장 점유율이 14%에 달했고, CLT-UFA도 독일 최대의 제작사인 ‘UFA Film und Fenseh'를 비롯한 세 개의 제작사를 거느리며 10.8%의 제작시장 점유율을 기록했다(Landesmedienanstalten, 2000:155; 김진웅, 2001). 특히 Kirch 그룹은 Sat1, Pro7 등 거대 상업방송사를 소유하는 한편, 영화 및 방송프로그램 유통 시장을 독점하고 있는 거대 방송기업이며, CLT-UFA 역시 유럽 방송 시장의 선두를 기록하고 있는 RTL 등 다수의 방송채널을 운영하는 한편, 일찍부터 제작시장에서 영향력을 행사하던 UFA와 합병함으로써 시장지배력을 배가 시켰다(김진웅, 2001). 이처럼 독일방송제작시장은 사실상 소수의 거대 방송채널이 지배하고 있는데, 이들은 차후 해외 방송기업과 연계하여 제작시장에서의 자신들의 입지를 더욱 확대할 계획이다(Formatt-Institut, 1999a: 32-34; 김진웅, 2001).

네 번째 특징은 공영방송에의 외주제작편성비율 규제가 없음에도 공영방송사들의 외주제작이 상당부분 차지하고 있다는 점이다. ARD, ZDF 등 독일 공영 채널은 상업 채널에 비해 외주제작 프로그램의 의존도가 낮다(김진웅, 2001)고 평가되기도 하지만, 1990년 독일의 공영방송사는 프로그램의 주문제작에 투입된 4천 3백 80억원 중 3천 6백 55억원을 방송사와 독립된 외부제작사에 지급한 것으로 나타나(김광호‧안영모, 2001) 편성의무비율이 없이도 공영방송사가 외주제작사와 함께 일하고자함을 알 수 있다.

다섯 번째 특징은 최근 콘텐츠제작사들의 구조조정이 활발하게 진행되며 소수제작사로의 시장집중현상이 두드러지고 있다는 것이다. 2008년 독일의 방송콘텐츠제작사는 1,583개사인 것으로 집계되었고 극영화제작사가 453개사였는데, 이 가운데 22개 방송콘텐츠제작사가 2,500만 유로의 연간매출을 기록했으며 32개사가 1,200~2,500만 유로 그리고 40개사의 연간매출액이 500만~1,250만 유로를 차지한 것으로 나타났다(서명준, 2009). 한편 2008년의 주요 제작사 매출을 순위 별로 보면, UFA/Bertelsmann이 32억 유로, Studio Hamburg가 30억 유로, Bavaria Film이 28억 3천 유로, Constantin Film이 12억 유로, MMEMIVIEMENT가 8억 7천 유로를 기록하여 상위 10개사의 총 매출액인 1376억 유로의 80%에 육박하는 매출액을 기록한 것(MME-MOVIEMENT 2007/2008 연차보고서에서 재구성; 서명준, 2009)으로 나타나 소수 제작사로의 시장 집중 현상이 심화되고 있는 것으로 나타났다.

실제로 독일 방송콘텐츠제작사 수를 보면, 지난 2002~2003년 사이에 제작사의 10%가 감소한 808개 사였고, 이듬해인 2003~2004년에는 67개사가 더 줄어들었고, 2004~2006년의 3년 간에 걸쳐 총 132개사가 폐업 또는 매각되거나 대형제작사에 인수‧합병된 것으로 나타났다(서명준, 2009). 이와 같은 인수‧합병 추세는 결국 제작사들이 제작비용 증가에 따른 부담으로 이어지고 이는 또 다른 인수‧합병을 낳아  제작사 집중 현상을 가속화시키는 악순환이 계속되고 있다.

(3) 시사점

이처럼 독일의 외주정책은 탈규제 하에서 방송사-제작사 간 수직적 통합이 일반화된 추세임을 입증시키는 동시에, 상업채널을 중심으로 한 시장경쟁이 결코 다양성 제고로 이어지지 않음을 증명하고 있다. 또한 외주정책을 통해 지상파의 프로그램 독과점 구조가 해소되기 보다는 오히려 소수의 대규모 제작사들에게 프로그램 제작 등이 집중되어 결국은 독과점의 전이가 일어났을 뿐이라는 해석도 가능하다. 무엇보다도 편성의무비율 제도가 없이도 외주제작사에 대한 계약이 이루어짐을 보아 기존 공영 체제에서 프로그램의 다양성이 오히려 효과적으로 실현될 수도 있다는 가능성을 보여주고 있다. 결론적으로 우리나라의 외주정책이 추구하고 있는 다양성 제고 및 방송영상산업의 콘텐츠 자체 제작 능력 강화 및 방송영상산업 진흥 등의 목표를 생각해 보았을 때 현재의 제도에 있어 전면적 재고가 필요하다는 암시를 주고 있는 대목이라 할 수 있다.

3) 프랑스의 외주정책 현황

프랑스 방송영상시장에서의 외주제작사는 지상파 방송사의 편성, 제작 기능의 분리 과정에서 자연스레 파생되어 성장했으며 프랑스에서는 방송 프로그램 대부분을 외주제작사를 통해 제작하고 있다. Endemol France와 같은 일부 거대 독립제작사를 제외하고는 대부분이 영세한 제작자로, 프로그램 제작에 투자하고 구입하여 편성하는 역할을 하는 방송사와 수평적인 관계를 형성하기 어렵다. 소수의 수요자와 다수의 공급자라는 불균형적인 시장구조로 인한 결과라고 할 수 있다. 새로운 방송 기술, 커뮤니케이션 기술이 발달함에 따라 지상파 디지털 방송, 인터넷 방송 등 방송 프로그램을 송출할 수 있는 다양한 채널들이 생겨나고 있지만, 이 채널들의 시청률, 광고 수익 등 재정적 규모가 기존의 공중파 방송 채널에 비해 작기 때문에, 여전히 지상파 방송사와 외주제작사 간의 불균형한 관계를 축소하는 데에 큰 영향을 미치지 못하고 있는 형편이다(최지선, 2009).

(1) 프랑스 외주정책의 역사

1950년대 프랑스에서 텔레비전 방송이 시작한 이래로 1974년까지 방송 채널은 모두 국영방송이었다. 1974년 방송개혁 이후 비로소 제작·편성·송출 등 방송 프로그램에 대한 분업 개념이 도입되고, 하나의 법인·개인 기업으로서 제작사가 생겨나기 시작하였고, 공영제작사인 SFP(Société Française de Production)도 생겨났다.

1952년 최초의 국영방송 채널인 RFT 이후 1964년 두 번째, 1974년 세 번째 채널이 신설되기까지 프랑스 초기 텔레비전 방송 산업은 급격하게 성장하였는데, 이렇게 점점 방송시간이 늘어나고 프로그램 제작 요구가 증가하면서 직접 제작 예산, 제작 인원, 제작 장비 등을 관리하는 것이 어려워지고, 이에 따라 방송사 외부의 조직들이 제작을 담당하기 시작한 것이다(BrigaudRobert, 2006).

1960년대까지 무겁고 거대한 방송장비는 공영제작사 이외에는 소유하기 어려웠다. 1970년대 급격히 이루어진 기술발달의 덕분에 민영 외주제작사들의 진입 장벽을 낮추는 역할을 했다. 초기 드라마와 픽션에 국한해 프로그램을 제작해 오던 외주제작사가 더욱 활기를 띠게 된 것은 1984~1985년 민영 채널의 등장에 기인한다. 방송 채널수가 늘어나면서 제작사들의 영상물을 구입하는 구매자들의 수도 늘어났기 때문이다. 프랑스 방송공사(ORTF)가 해체되면서 송신(TDF), 기획․편성(TF1, A2, FR3), 제작(SFP), 보관(INA)로 각각 맡은 바가 달라지면서 1986년까지 공영채널의 의무적 프로그램 주문에 의해 지원받는 SFP가 프로그램 생산시장을 거의 독점했지만 민영채널이 생기면서 시장에 경쟁이 생긴 것이다. 방송의 민영화는 기존의 커뮤니케이션 제작사, 대기업, 영화사, 기관 투자자 등이 방영권 구입, 프로그램 제작사업으로 대거 진입하게 하는 기회를 만들어 주었다. 물론 오늘날까지도 여전히 방송영상물 시장이 확대되어 가고 있으나 제작사와 방송사 간의 관계는 높은 방송영상물의 제작비 소요로 인해 방송사의 영향력이 더 큰 불균형한 상황이라는 비판도 있다.

어쨌든 1986년 COSPI 기금이 방송프로그램 제작의 지원을 시작하게 되면서 프로그램 제작 산업이 본격적으로 발전하기 시작했다. COSPI 기금은 드라마, 애니메이션, 아큐멘터리, 연극, 무용 등의 스펙터클, 매거진 프로그램 등 문화적, 경제적, 사회적, 과학적 가치를 가진 영상물을 지원한다(윤호진, 2009). 이 기금 덕에 특히 다큐멘터리 전문 제작사들이 많이 생겨나기 시작했다.

또한 눈여겨봐야 할 부분은 프랑스 방송법의 근간이라 할 수 있는 1986년 프랑스 방송법 제27조에서 영화와 영상물 발전을 위해 지상파 방송사들이 담보해야 할 내용을 명시되어 있다는 것이다. 프랑스 방송법 제27조 제2항에서는, 장편영화와 영상물 방송시 적어도 60%는 유럽산이어야 하며, 적어도 40%는 프랑스 표현물이어야 한다고 규정하고 있으며, 제3항에서는 장편영화와 영상물 제작의 발전을 위해, 특히 독립 제작사의 활성화를 위해 지원하는 방식과 금액은 따로 정하도록, 제4항에서는 이로 인해 얻은 독점방송권의 기간은 제한된다고 규정하고 있다.

이러한 27조의 뜻을 잘 이어받아 줄곧 시행되어 오던 프랑스의 영화, 영상물 제작 관련 의무 사항은 2002년 개정되었다. 새로운 영상물 제작관련 의무 조항의 주요 사항은 다음과 같다. 1) 해당 방송사는 전년도 순 매출액의 16% 이상을 프랑스어 표현 영상물의 제작 발전에 지출해야 한다. 단, 라셍키엠므(La Cinqui`eme : 회사 이름은 그대로 유지한 채, 채널명만 France 5로 변경)의 경우에는 예외로, 120시간의 의무 방송시간을 준수한다(2001-609 8조). 2) 제작 발전 지원을 위한 명목으로는 촬영완료 전 방송권 구입, 촬영완료 전 제작자로서의 투자, 방송권(또는 재방권) 구입, 시나리오 작업 지원 등이 있다(2001-609 9조). 3) 8조에서 규정된 16% 이상의 지출은 개별 방송사와의 협정(Convention : CSA와 민영방송사가 맺는 일종의 계약서) 또는 의무규정집(Cahier des Charges : 국가와 공영방송사가 맺는 일종의 계약)에 의해 조정이 가능하다(2001-609 10조). 4) 8조의 지출 총액 중 3분의 2 이상은 독립제작사(해당 방송사가 15% 이상의 지분을 소유하지 않은 제작사)에 쓰여져야 하며, 일반적인 경우 독점권 기한은 첫 방송 후 18개월을 넘지 못한다. 5) Canal +의 경우, 전년도 순 매출액의 4.5% 이상을 유럽산 영상물 또는 프랑스어 표현 영상물의 제작 발전을 위해 지출한다(2001-1332 9조). 이 경우, 3분의 2 이상을 독립 제작사에 지출한다(2001-1332 11조).

성욱제(2003).  프랑스 : 자국 영상물 의무방송 제도화 및 문화산업 육성책 병행. 『해외방송정보』. pp. 60-65. 에서 재인용.

이처럼 프랑스의 문화지원정책은 자기 색이 확실한 듯 보인다. 문화는 공산품처럼 소비되는 상품이 아니며 한 국가의 정체성과 밀접한 관계를 가지고 있고 그렇기에 문화를 더욱 보호하고 육성해야 할 의무와 권리를 가진다는 것이다. 이와 같은 사상의 뿌리 덕분에 프랑스 외주제작사들은 충분히 고려되어지고 지원받을 수 있는 것이다.

(2) 프랑스 외주제작 형태

프랑스 외주제작사의 조합은 그 형태가 다양하다. 먼저 영상물제작자 조합(Union Syndicale de la Production Audiovisuelle)은 1960년에 만들어진 독립제작사들의 조합으로, 사회적 대화를 이끌어 내고 정치적 로비 등을 통해 독립제작사들의 권익 보호와 이익을 대변하는 것을 주 업무로 하고 있으며 특히 제작사의 저작권 보호, COSIP 기금 조성, 방송사 제작 지원 의무조항을 만들어내는 데에 큰 역할을 했다. 두 번째 형태는 독립제작자 조합(Syndicat des Producteurs Indépendants)으로 이는 소규모 영세 독립 외주제작사들의 조합을 일컬으며 약 300여 개의 외주제작사가 조합원으로 소속되어 있다. 독립제작사들의 권익 보호와 영상작품의 다양성, 창작의 자유를 보호하고 증진시키는 것을 주목적으로 하고 있다. 마지막 대표적 형태는 프랑스 방송 및 영화제작자 협회(Association Française des Producteurs de Films et de programmes audiovisuels)이다. 이 협회는 1972년 설립되었으며 멀티미디어·방송·독립영화 제작자들을 위한 협회이다. 역시 위의 두 조합과 마찬가지로 제작사들의 권익 보호를 위해 설립된 협회로, 특히 제작비와 관련된 문제에 집중하고, 제작자라는 직업, 영상물의 새로운 방식을 통한 배포(방송 및 상영의 의미에서)를 주요 관심 이슈로 삼고 있다.

(3) 프랑스 외주정책의 특성

프랑스 외주정책의 가장 큰 특징은 ‘제작사의 독립성 확보’를 핵심적 목표로 하는 것이며, 이는 제작비 쿼터제와 긴밀하게 연결되어 있다. 1990년 1월 17일의 시행령 n. 90-66과 n. 90-67에 따라 방송사들은 매년 그 전년도의 매출액 가운데 일정 비율을 해당년도에 제작되는 새로운 방송영상작품의 주문에 할애하여야 한다(이상길, 2003). 이 시행령은 2000년 8월의 방송법 개정과 더불어 새롭게 수정되었는데, 제작비 쿼터 비율을 강화하였고 지상파 채널로 하여금 다음 두 가지 방안 가운데 하나를 선택하여 실행하도록 했다. (a) 매년 최소한 총매출액의 16%를 프랑스산 작품의 주문에 투자하고 연간 최소한 120시간을 유럽산, 프랑스산 작품의 방영에 할애해야 한다(France5는 제외). 이때, 방영은 20시와 21시 사이에 시작하도록 편성되어야 하며, 재방영은 전체 시간의 계산에서 제외된다(1992년부터는 Canal+나 지역방송, 케이블 방송에서 이미 방영되었던 작품들의 편성도 이 규정에 해당될 수 있게 되었다. 즉 전국 지상파 채널에서의 초방이면 되는 것이다.). (b) 매년 총매출액의 16% 이상을 유럽산 작품의 주문에 투자하고, 이중 최소 75%를 프랑스산 시청각 작품의 주문에 할애하며, ‘120시간의 의무(Obligation de 120 heures)'를 면제받는 것이다. 방송사는 CSA와 의무규약서(Cahiers des charges)'를 통해 협정을 맺을 수 있다. 또한 CSA는 의무규약서에 방송사의 성격을 고려해서 특정한 장르와 관련된 의무 및 연간 새로운 작품의 최소 주문량을 명기할 수 있다. 어떤 경우에도 그 전년도의 총매출액을 기준으로 해서, 의무액이 계산된다. 또 이러한 쿼터의 최소의 3분의 2에 해당되는 액수는 독립제작사에 투자되어야 한다(이상길, 2003).

프랑스의 외주정책은 지상파 방송사를 통한 제작비 지원제도를 통해 외주제작을 육성한다는 특성도 갖는다. 지상파 제작 지원 제도는 프랑스어 프로그램과 유럽 연합산 프로그램에 대한 최소 방영 의무와 함께 이루어 시행되고 있다. 제작비 쿼터제는 방송체제의 민영화에 따른 프로그램 수요 증가에 대처하고 공영성 보완 장치의 필요성, 미국 헐리우드 프로그램에 대항하는 자국 프로그램 육성의 일환으로 시행되기 시작했다(조항제, 2007). 이 제작지원 제도는 해마다 방송사들이 그 전년도 매출액의 일정 비율을 해당연도에 제작되는 새로운 방송영상 프로그램 주문에 할애하는 것을 내용으로 하고 있다. 1986년부터 시작되어 법 개정 때마다 약간의 수정이 있었지만, 전반적인 시행은 유사하다.

구체적인 내용은 1990년 시행령에 잘 나타나 있는데, 방송사는 프랑스가 주언어인 방송 영상작품(단막 혹은 시리즈 픽션물, 애니메이션, 다큐멘터리, 스튜디오 외부에서 주로 제작된 매거진과 오락프로그램, 뮤직비디오, 음악회, 연극, 무용 공연 등의　중계)에 투자해야 한다. 여기에 극장용 장편 영화 방영권 구입이나 방송영상작품 이 외의 프로그램(뉴스, 정보 프로그램, 게임, 버라이어티, 픽션물 이외의 스튜디오 제작 프로그램, 스포츠 중계, 광고물, 텔레쇼핑, 자사 홍보 프로그램, 텔레텍스트 서비스) 제작, 구입은 제외된다(조항제, 2007). 지원에 할당된 제작비 쿼터액은 당해의 제작비가 아니라 전 해의 매출액에 비례해서 정해지기 때문에 할당된 제작비 쿼터는 대체로 일정한 수준의 성장이 보장된다.

여기에 부과된 또 하나의 중요한 요소는 방송사가 독립제작사에 제작 투자지원을 하는 것을 의무화한 것이다. 2009년도 시행령에 따르면 프랑스어 제작에 지원되는 15%중 3분의 2에 해당하는 금액, 즉 전년도 매출의 10.5%를 독립제작사의 문화유산 가치가 있는 영상물 제작에 투자해야 한다(최지선, 2009). 투자의 형태는 영상물 방송권 구입, 투자, 재 방송권 구입, 제작비 지원, 장애인을 위한 프로그램 장치 지원, 영상물 작가 교육 지원, 방송 영상물 홍보 등으로 이루어질 수 있다(최지선, 2009).

1986년 이후 개정된 현재 방송법까지 유지되고 있는 조항으로 프랑스의 자국문화와 언어 보호 정책에 맥을 같이 하는 ‘의무방송 조항’ 또한 간접적으로 외주제작을 지원하는 제도로서 시행되고 있다.

<표 > 프랑스의 외주제도 개요

	방영쿼터제	제작비쿼터제
내용	￭유럽 제작 프로그램: 전체 편성과 프라임 타임 60% 이상, ￭프랑스어 프로그램 : 최소 40% 편성	￭ 각 채널들은 전년도 사업실적의 15% → 프랑스어로 된 프로그램 제작, 또는 유럽 영상물 제작에 지출 ￭ 전년도 수익의 10.5% → 독립제작사의 문화유산 가치가 있는 영상물 제작 투자

출처 : 박은희․노동렬․이정훈(2010). 『외주정책 성과평가 및 외주제작사의 비즈니스모델에 관한 연구』. 방송통신위원회․한국전파진흥원.

프랑스 정부는 1984년에 콘텐츠산업 지원기금(Fonds de Soutien aux industries de programmes)을 통해 애니메이션과 TV 드라마 부문에서 제작비용을 선택적으로 보조해 주었으며, 이 제도에 1986년에는 자동지원 제도가 추가되었다. 이러한 제도들을 통해 프로그램 제작산업은 급속도로 발전하였다. 그러다가 1991년 La CINQ 채널이 문을 닫으면서 프랑스 방송 프로그램 시장은 좁아졌고, 시장이 작아지면서 제작사와 방송사는 힘의 불균형 관계에 놓였다. 이러한 이유로 제작사들은 좀 더 독립적인 제작환경을 요구하였고, 1990년에 금전적 지원에 더불어 방송 쿼터 보장과 같은 제도적 지원 등을 추가할 수 있게 되었다(이상길, 2003).

쿼터 정책 이외에도, 방송사-독립제작사 간 계약에 있어서도 엄격한 기준을 제시하고 있다. 제작 전에 계약서를 작성하게끔 하고 다년 계약이 체결된 제작사와의 계약에 대해서 정기적으로 행정위원회에 그 이행 내용을 보고하도록 함으로서 약자를 보호하려는 경향을 강하게 보이는 것이다(김광호‧안영모, 2001).

저작권 측면에서는, 프랑스에서 방송사가 외주제작사의 프로그램을 구입하는 것의 의미는 저작권을 비롯하여 프로그램 자체를 구입하는 것이 아니라 일정 기간 동안 송출할 수 있는 방송권을 사는 것이라 할 수 있다. 즉 방송사는 제작사로부터 방송권을 구입하고, 제작사는 방송사에 방송권을 판매함으로써 수익을 얻으며, 저작권자들은 방송사로부터 저작권료, 저작인접권료 등을 저작권법에 의거하여 받게 된다(이상길, 2003).

방송사가 구입하는 프로그램의 방송권은 다음과 같다. 불평등했던 제작자와 방송사 간의 사이를 상대적으로 균형 있게 만드는 데에 큰 역할을 했던 2001년 시행령에 따르면, 일반적으로 독점적 방송권은 18개월에 1회를 넘을 수 없다. 또한, 외주제작사의 프로그램은 최대 18개월 안에 첫 방송을 해야 하며, 계약서에 명시된 방송 날짜를 변경할 때에는 협상으로 가능하지만, 이 역시 18개월을 넘을 수 없고, 방송사가 이 기간 이후 재방송을 하기 위해서는 계약 시 계약서에 재방송 가능성 조항을 삽입해야 한다. 추가 방송을 위해서는 옵션 계약을 맺을 수 있지만, 이 경우에도 방송권 소유 기간이 최대 42개월 미만 동안으로 제한된다(이상길, 2003).

프랑스에서 시청각 방송제작 지원금을 지원받기 위해서는 반드시 독립제작사이여야 하고 이 정의는 대단히 구체적이다. 2001년 방송법 시행령에 의하면 제작지원에 적용받는 제작사는 방송사가 직간접적으로 회사자본금의 15% 이상이나 투표권을 소유하고 있지 않는 제작사이어야 한다. 방송사 자본의 15% 이상의 지분이나 투표권을 가진 개인 혹은 집단주주가 회사자본금이나 투표권의 15% 이상을 소유하고 있지 않아야 한다. 또한, 제작사가 직간접적으로 방송사 자본금의 15% 이상을 소유하고 있지 않아야 된다. 상법 233-3조의 의미에서 제작사를 통제하는 개인 혹은 집단주주가 마찬가지 의미에서 방송사를 통제하지 않아야 된다. 거기에 지난 3년간의 활동에서 제작사가 자사 총 제작시간분이나 총매출액의 80%를 동일한 방송사와 거래하지 않아야 된다(이상길, 2003).

(4) 프랑스 외주정책의 목표

프랑스 방송은 다원주의와 국가 개입주의로 특징지을 수 있다. 다원주의가 방송정책의 목적이라고 한다면 국가 개입주의는 이러한 목표를 달성하기 위한 수단이라고 할 수 있다.

프랑스는 방송의 내부제작을 약화시키고 독립제작 부문의 육성에 노력해 왔다. 방송프로그램 제작사의 독립성은 문화적 다양성과 방송이 창조성을 보여주는 척도일 뿐만 아니라 여러 주체들 간의 건전한 경쟁을 보장하는 도구라고 인식되어 왔다.다원주의적 가치를 구현되기 위해서는 수용자에게 스스로 선택의 자유를 행사할 수 있는 프로그램의 다양성을 구현하는 것이 필수라고 할 수 있다. 또, 방송의 민영화 이후 프랑스 방송사들은 방송에 필요한 프로그램의 공급의 제한 때문에 미국산 프로그램을 구입하기 시작하면서 지상파 방송에 상당한 양의 미국 프로그램이 편성되게 됐다. 이러한 상황에 대한 프랑스 자국의 문화적 정체성을 보호하기 위한 보호주의적 방송 편성을 의무화하게 되었다.

이러한 다원주의를 실현하기 위해서 국가가 방송의 영역에 적극적으로 개입하는 것은 공공서비스 개념으로 간주된다. 1980년대 진행된 민영화의 결과는 채널의 수와 절대 방송 프로그램의 양은 증가시켰지만 실질적인 문화 다원주의는 실현하지 못한 것으로 평가된다. 따라서 방송에 강력한 공공서비스 개념을 도입하여 정부에 의한 정교한 규제를 통해 다양한 아이디어를 표현하는 프로그램을 제공하고자 하는 것이 프랑스 외주제작 정책의 목표라고 할 수 있다(조항제, 2007). 수직통합의 틀 안에서 거대 그룹에서 연계된 건실한 제작사의 발전은 자연스러운 경향이지만 제작부문에 다양성과 활력과 창의력을 고취하는 소규모 독립제작사의 존립을 약화시키는 것도 방지하고자 한다. 이러한 독립성을 확보하기 위해서 직접적이고 다양한 규제(방영권 기한 축소, 재방시 방영권 가격의 재결정 등)를 정부가 시행하는 것을 정당화하고 있다. 기본적으로 불완전한 방송시장에서 제작사와 방송사는 불평등한 관계를 갖은 가능성이 높기 때문에 외주제작사의 독립성을 보호해주기 위해 2000년 개정 방송법과 2001년 제작 관련 시행령을 통해 독립제작사의 조건을 구체적으로 규정하는 것도 이러한 개입주의의 발현이라고 할 수 있다.

프랑스는 문화정책 전반에 걸쳐 문화적 다양성을 최고의 가치로 내걸고 있다. 이러한 점은 방송산업에 있어서도 예외가 아니다. 대부분의 방송 프로그램이 외주제작사에 의해 만들어지는 프랑스에서 방송 관련 법령의 외주제작사 의무 지원 조항 및 방송 프로그램 편성 조항, 정부의 제작 지원금 제도 등은 좁은 차원에서는 외주제작사에 대한 직·간접적인 지원 정책을 목적으로 하고 있으며, 더 넓은 차원에서는 방송 프로그램의 창의성과 문화적 다양성 확보를 위한 것이라고 할 수 있다.

프랑스의 독립제작사는 외주제작 정책 시행 후 급격한 수적 증가를 보였다. 1972년에 민영 제작사들이 40여개 정도 존재했고, 1980년대 초 해마다 50여 개의 독립제작사가 생기고 대체로 한 번 정도의 프로그램 제작 활동 이후 제작 주문과 재원 확보의 어려움 때문에 없어졌다고 한다(조항제, 2007).

프랑스 공중파 방송의 최대 민영방송인 TF1는 전체 방송 중 외주제작 프로그램 편성 비율이 90%에 이르고 France 2, France 3의 경우 약 65% 정도 외주제작사의 프로그램을 평성하고 있다. France 5와 Arte의 경우에도 거의 대부분의 프로그램은 외주제작사에 의해 제작한 프로그램을 편성하고 있다(강익희, 이세용, 2009).

1989년 자료에 의하면 프랑스의 픽션물이나 다큐멘터리 같은 저장 프로그램 제작사는 228개 사였고 총 생산액은 37억 프랑 이였지만(이상길, 2003) 1990년 이후에는 비교적 작은 규모이긴 하지만 수백 개의 제작사가 생기는 등 제작사의 수적 증가경향이 보였다. 2006년 기존으로 800-1000개의 독립제작사가 존재하고 프로그램 생산 시장의 규모가 7억 유로로 성장했다. 또, 2001년 475개의 다큐멘터리 제작사가 2639 시간의 작품을 제작해, 1997년의 1153시간에 비하면 두 배 이상의 성장을 보인다(이상길, 2003).

(5) 시사점

프랑스는 제작비 쿼터와 편성 쿼터를 병행하는 정책을 통해 불공정 거래를 막고 프로그램 질을 확보할 수 있도록 하고 있다.

프랑스의 제작비 쿼터제는 프랑스 방송시장의 민영화 과정에서의 질적 성장을 위한 정책적 방안이라 할 수 있다. 방송시장의 질적 다양성을 확보하기 위해 사회적 합의를 바탕으로 정책이 시행되었다는 점이 그 특징인 것이다. 수신료를 광고료와 같이 외주제작 영역의 육성을 위해 사용할 수 있게 하는 사회의 암묵적 합의가 이루어졌다는 것이 다른 여러 나라와는 확실한 차이점으로 나타나고 있다. 다시 말해 프랑스식 제작비 쿼터제는 재정적으로 취약하며 영세한 독립제작사들을 질적으로 개선시켜줄 수 있다는 가능성 측면에서 매력적인 정책이다. 그러나 국내 방송 시장은 프랑스의 수직적 통합구조가 해체된 방송 시장과 다른 면모를 띠고 있고, 프랑스보다 방송사 자체의 인프라가 확고하게 갖추어져 있다는 차이점 때문에 다듬지 않고 바로 도입시키기에는 어려움이 따르리라 예측된다.

수직 결합한 방송국이 해체되고 그 대안으로 외주제작 영역을 지원하게 되었지만, 방송제작사들 간의 갈등이 발생하지 않았고, 이는 결국 외주제도의 수월적 도입을 가능하게 한 요소이다. 한국에서 외주제작 시장 내 불합리한 계약 관행이 외주제도의 걸림돌이 되고 있는 것과는 매우 대조되는 모습이다.

프랑스 외주정책의 취약점은 의무적으로 제작비를 투자하여 중소형 제작사들에 도움이 될 수는 있지만 메이저급 외주제작사를 만들어내기에는 역부족이라는 것이다. 또 재정의 대부분을 방송사에 의존하고 있는 만큼 프로그램을 제작하는 데 있어 지상파 방송사들의 입김이 작용할 수밖에 없다는 것, 외주제작사 자신들의 창의적 생각을 담아낼 수 없다는 약점 역시 앞으로의 고민거리로 남아있다. 이는 소규모 제작사들에 불리한 계약적 관계를 가지고 있는 한국도 가지고 있는 문제이기에 우리의 고민점이기도 하다.

프랑스 외주정책의 가장 큰 특징은 외국 문화 특히 미국 문화로부터 자국의 문화를 보호하려는 경향이다. 자신들의 문화에 대한 자부심이 워낙 큰 국가로 알려진 만큼 그들의 방송영상물에 있어서의 권리와 힘을 잃지 않게 하기 위한 정책적 방어책을 마련하고 있다는 점은 미국의 문화제국주의에 한류라는 작은 방패로 맞서고 있는 우리로서 참고해야할 부분이라 할 수 있다.

4) 영국의 외주정책 현황

(1) 영국 외주정책의 흐름과 정책 효과

영국 외주정책은 실제 우리나라에서 모델로 삼아 차용하는 부분이 많은데, 외주정책을 통해 BBC라는 공영방송사를 축으로 하여 표준제작비, 표준계약서 등을 골자로 한 가이드라인이 정착하게 되었고 이는 곧 공영성을 추구하는 국내 방송법/정서상 일치하는 부분이 크기 때문일 것이다.

영국 독립제작사는 1990년대 이후 꾸준하게 발전해왔다. 특히 1982년 Channel4가 개국하면서 외주정책에 대한 필요성과 견고함에 눈뜨게 되었고 2003년 커뮤니케이션법 체제를 통해 영국 외주제작사들에게 날개를 달아주게 되었다. 2003년 커뮤니케이션법 이전에도 외주제작사들이 지속적으로 성장해온 것은 사실이지만, 그것의 규모나 가치가 지금처럼 성장한 것은 바로 2003년 체제의 직접적인 결과물이라고 할 수 있을 것이다(<표 30> 참조).

한편 외주제작 쿼터 규정의 강화, 지적재산권의 확보를 통해 2차적 수익 실현의 가능성, 특히 프로그램 포맷의 해외 수출에 의한 대규모 이익 실현이 현실화되면서 외주제작사들의 몸값이 치솟았고, 그 결과 치열하고 복잡한 인수합병을 거치면서 이른바 ‘수퍼인디’, 즉 거대 독립제작사가 탄생하고 있다. 일종의 양극화 현상이기는 하지만, 한편으로는 소규모 독립제작사들이 인수합병을 통해 계속해서 시장 신규 진입을 하고 있고, 다른 한편으로는 슈퍼인디들이 자본 규모, 주가, 수익성을 크게 신장해 가면서 안정적 재원을 확보하고 유능한 인재를 확보할 수 있게 했다. 2007년의 경우, 최상위 슈퍼인디는 매출액이 2억 파운드를 넘겼으며, 6대 슈퍼인디들 모두 1억 파운드를 상회했다. 또한 수퍼인디는 대부분 지주회사에 의해 소유되며 런던증권거래소에 상장된 기업도 상당수 있다. 가장 큰 독립제작사는 TMG Media와 All3Media UK로 이들의 연간 매출액을 합친 금액은 4억 2천만 파운드로 BBC의 연간 드라마 제작비보다 많다(이만제 외, 2009).

<표 > 영국 독립제작사의 발전과정

시기	발전의 계기	주요 현상 및 내용
1982-1992	1982년 출판 형 방송 채널4의 등장 1990년 방송법에 외주제작 의무편성비율 도입(25%)	독립제작시장의 태동 BBC, ITV, Channel4, Channel5의 연간 전체 편성 시간의 25%
1993-2002	10% 쿼터(디지털채널) 도입 채널5 개국 위성방송, 케이블TV 도입 방송사와의 불평등계약 만연	시장의 팽창 독립제작사 난립/영세화(1993년, 1000개 이상) 주식시장의 실패
2003-2005	커뮤니케이션법 제정 시 외주제도 개선 오프콤의 설립 새로운 시행규칙 제정 새로운 플랫폼의 도입 2006년 WoCC(BBC) 계획 발표	외주제작의무편성비율(25% 이상) 유지 Ofcom 외주제작가이드라인 작성 및 시행(2003) PSB(공영방송사)의 자율적 실행규칙작성(2004) 독립제작사의 재편 (2004년 현재 약 800개로 줄어듦) 방송사별 선호제작사/수퍼인디 등장 주식시장에의 재상장 시도 활발한 해외시장 개척 (2차 시장에서의 비중 44% 증가)
2005-현재	2005-6년 Television Production Sector Review 발표(Ofcom의 외주제도시행평가서) 2007년 3월 Ofcom의 새로운 외주제작 가이드라인 초안 발표 2007년 6월 Ofcom의 새로운 외주제작 가이드라인 발표 새로운 플랫폼의 도약 저작권의 중요성이 더욱 커짐 시장통합 활발, 규모의 경제 대두	외주제도시행에 대한 평가가 이루어짐 PACT, PSB 등 업계의 자문을 얻어 실효성을 높인 가이드라인 발표 뉴미디어 권리 및 시장환경변화를 고려한 방안 발표 독립제작사 시장의 팽창 수퍼인디의 시장 지배 활발 독립제작사 수의 감소 현상 가속

출처: 장하용 외(2009). 『외주정책 산정기준과 의무편성비율 종합개선방안 연구』. 방송통신위원회.

위와 같은 일련의 정책을 보면, Channel4를 통해 독립제작시장에 대한 관심과 정책이 촉발되었으며 Channel4가 창의적 프로그램 제작을 가능하게 하는 기본적 토대를 제공하고, 위탁제작방식을 통해 작은 규모의 독립제작사들에게 제작 기회를 주었고 이는 곧 타 방송사에 만연해있던 제작관료주의, 경직성, 유연하지 못한 편성과 이 때문에 창의성이 고갈된 프로그램들로 점철되어 있던 방송영상시장에 활로를 개척해주는 계기가 되었다. 이후 1990년 최초로 방송법을 통해 BBC 및 방송사들에게, 1993년에는 모든 지상파 방송사에 외주쿼터(25%)를 적용시키기로 했는데, 이는 독립제작사들의 비약적 성장을 가져오는 계기가 되었다(박은희 외, 2010). 즉 2003년 제정된 미디어법인 Communication Act 2003에서는 의무제작 의무 할당제의 유지를 통한 양적 규제를 견고히 하려한 것인데, 25% 의무할당제에 대한 내용과 제작비 기준 쿼터 보고를 의무화한 것이다. 이어서 2004년에는 독립제작사와 프로그램 계약 시 방송사가 지켜야할 시행규칙 가이드라인을 발표하여 커뮤니케이션법이 규정하고 있는 여러 규제들이 실제적으로 활용될 수 있도록 했다. 이 가이드라인에서는 독립제작사의 저작권 소유, 권리 분배, 협상의 타임 라인, 협상의 투명성 등 계약 전반의 모든 내용을 아우르고 있으며 외주제작 시행규칙(Code of Practice)를 만드는 기본적 틀을 제공하고 있다. 공영방송을 포함한 모든 공공서비스 방송사들은 이에 따라 반드시 시행규칙을 작성하도록 되어있다. 즉 독립제작사와 협의를 통해 방송사별로 시행규칙을 제정하여 Ofcom의 승인을 받도록 하며, Ofcom은 추후 이 계약이 잘 진행되고 있는지, 지켜지고 있는지를 감독하고 관리하게 된다.

시행규칙에 대해서는 뒤의 (3) Ofcom과 Code of Practice(시행규칙) 항목에서 좀 더 자세히 알아보도록 한다.

이처럼 영국의 외주정책은 다양성과 창의성 혹은 혁신성이라는 큰 틀에 기반을 두고 정책적 목표를 설정하여 다양성, 효율성의 적절한 균형을 지향하여 발전하고 있다. Ofcom은 미디어 정책의 목표와 다양성의 선택은 경제적인 것이 아니라 사회적인 것이라고 주장하며 효율성보다 다양성을 우위에 두고 있다. 결국 자체제작과 외주제작의 경쟁과 균형을 꿈꾸는 것이다(조항제, 2007).

또 다른 이념적 목표인 혁신성은 기존 엘리트주의나 관례화된 제작 형식에서 벗어나 창조적으로 프로그램을 제작하는 것을 뜻할 것이다. BBC는 보통 높은 교육 수준, 경제 수준을 가진 엘리트들에 의한, 엘리트들을 위한 방송만이 만들어지는 제작 현실의 대표로 비난받아왔는데 최근의 외주정책은 이에 대한 반기를 든 것이라고도 할 수 있다. 기존 방송사의 외부에 있는 외주제작사들은 경쟁의 정도가 높고 따라서 신선하고 재미있는 아이디어들만이 살아남는다. 그렇기 때문에 더 쉽게 모험이 감수되어지는 것이다. 다시 말해 소규모의 제작사들은 주주에게 투자의 정당성을 설명할 필요도 없고 따라서 모험적 아이디어를 실행에 옮기는데 유리하다(마동훈, 2002).

(2) 영국 외주정책의 특징

영국 외주정책의 특징은 크게 4가지로 집약될 수 있으며, 그 내용은 독립제작 부문을 뒷받침할 수 있는 안정적 주체를 설립한 것, 독립제작 산업 부문의 파이 크기를 키우기 위해 노력한 것, 방송사-제작사 간 협상력 차이를 인위적으로 조정하기 위한 정책적 개입을 시도한 것, 창의적 경쟁의 창(BBC) 제도를 통한 공존 모형을 제시한 것 등이다.

각각을 자세히 살펴보자면, 첫째로 독립제작 부문을 뒷받침할 수 있는 안정적 주체인 채널4를 설립한 것이 큰 특징으로 꼽힌다. 채널4는 20여년의 사회적 논의 끝에 1982년 설립되어 첫 방송을 시작한 영국의 네 번째 지상파 방송사로 대표적인 외주전문 채널이다. 채널3는 공영방송의 모형에 상업적 광고 재원을 결합한 독특한 방송사로 그 형태만 보자면 국내의 MBC와 비슷한 양상을 띠고 있다. 채널4는 흔히 출판사형 방송사(publisher broadcaster) 개념에 근거했다고 일컬어지는데, 이는 편성 기능에 중점을 둔 외주전문 방송사를 말하며, 실제로 2002년 조사에 따르면 채널4의 외주비율은 무려 70%에 달했으며(채널4 연간보고서, 2002), 연간 300개 이상의 외주사와 일하고 있다(채널4 연간보고서, 2003).

채널4는 애초에 영국 방송정책조사위원회(Program Line)의 필킹턴(Harry Pilkington) 위원회 보고서(1962)에서 ITV의 지나친 상업성을 경계하고 공영방송인 BBC에게 제3채널권을 부여하면서 공영 방송-상업 방송의 균형을 유지하기 위한 목적에서 필요성이 제기되었었다. 이 보고서에서 처음 등장한 좋은 방송(good broadcasting)개념은 방송이 공공의 자원인 전파를 사용하는 만큼 최상의 편익을 위해 사용되어야 하고 좋은 방송의 실현이 방송의 목적이 되어야한다고 주장한다. 이후 역시 방송정책조사위원회 소속인 애넌(Annan) 위원회의 보고서(1977)는 좋은 방송의 핵심 개념을 공공의 의견 반영, 다양한 서비스 제공, 유연한 조직, 편성의 독립 등으로 정의하면서 채널4가 다양한 소수집단의 이해를 반영하고 실험정신이 강한 프로그램을 편성하여 다양성을 실현할 수 있어야 한다고 주장하면서 채널4의 구체적 틀을 제시했고 이에 의거하여 방송법이 개정되어 1982년 채널4가 설립될 수 있었다.

채널4는 현재 7개의 자회사를 운영하고 있으며 지상파, 케이블, 위성 등에 총 5개의 채널을 갖고 있고, 또한 경영진을 포함하여 889명의 직원을 거느리고 있는 거대 방송사이다(채널4 연간보고서, 2005). 채널4의 사업은 크게 영화사업, 채널사업, 뉴미디어 및 제작사업으로 나눌 수 있다. 특히 영화사업을 담당하는 Film4 LTD는 공동제작, 위탁제작 등의 형태로 영화배급을 장려하고 있으며 이는 영국 영화 산업 발전 뿐 아니라 방송영상 산업 전반에 긍정적 영향을 끼친다는 평가를 받고 있다.

이 방송사의 가장 큰 특징은 전문위탁프로듀서(외주프로듀서)를 두고 있다는 것이다. 위탁프로듀서는 프로그램 기획을 구체화하고 외부 제작 협의를 담당하며, 드라마, 과학, 스포츠, 엔터테인먼트, 음악, 코미디, 뉴스, 다큐멘터리, 역사, 지역 등 장르별로 구분되어 있다.  또한 방송국의 허가/승인 요건에 편성의무가 지워져 있기 때문에, 채널4는 특정 이해와 관심을 가진 프로그램과 일정 비율의 교육적 프로그램(15%)을 편성하도록 되어 있다. 아울러 특정 장르에 대한 주당 최소방영시간을 준수해야 하며 내용과 형식이 창의적일 것을 권고하고 있다.

채널4는 세계 최초의 출판사형 방송사로서 공익성, 상업성을 동시에 실현하고 이끌어 가는데 성공했다는 평가를 받고 있다. 최근에는 심하게 상업화된 측면이 없지 않다고 하여 비판과 우려가 높아지는 측면도 있다. 그러나 독립제작사, 영화제작사업을 꾸준히 지원해오면서 방송영상산업 전반의 활성화에 기여했다는 것은 부정할 수 없는 사실이다. 독립제작사들이 창의적 아이디어를 끊임없이 제안할 수 있게 하는 안정적 창구로서, 영국의 정치, 사회, 문화적 다양성을 실현할 수 있게 하는 방송국 이상의 역할을 해내고 있다는 것이다.

영국 외주정책의 두 번째 큰 특징은 독립제작사의 파이를 키우기 위한 정책을 제시했다는 것이다. 가장 대표적인 파이 키우기 정책이 바로 독립제작 쿼터의 명문화이다. 2003년 제정된 커뮤니케이션법에서 독립제작 쿼터의 강제규정을 보완하고 더불어 BBC권한이었던 독립제작 쿼터를 Ofcom이 관리하도록 한 것이다. 이러한 정책적 방향과 맞물려 PACT(독립제작자협회)가 압력을 줄 수 있는 단체로 성장해나간 것 역시 외주정책의 활성화에 힘을 실어준 부분이라 할 수 있다. 이 두 번째 특징은 다음의 세 번째 특징과 이어진다.

세 번째 특징은 바로 방송사-제작사 간 협상력 차이를 인위적으로 조정해주는 정책적 개입을 시도했다는 것인데, 2003년 커뮤니케이션법 제정과 2004년 Ofcom 가이드라인 제정의 두 축이 바로 정책적 개입의 핵심이다. Code of Practice(시행규칙) 제정 근거가 되는 커뮤니케이션법 제198조, 제277조, 제285조에서는 각각 시행규칙에 대한 Ofcom의 법적 구속력을 설명하고, 외주제작 프로그램의 편성쿼터(25%) 지정과 함께 독립제작물의 정의를 내리고 있으며, 외주제작에 대한 시행규칙을 작성하도록 규정하고 지침을 명시함과 동시에 Ofcom의 가이드라인 작성에 대해 구체적으로 언급하고 있다. 또한 시행규칙의 내용 근거가 되는 Ofcom의 가이드라인에서는 외주제작 계약 시 합리적 타임 테이블, 저작권 이용 규정, 비용의 투명성(표준제작비), 계약 진행의 감시, 시행규칙 적용 심의 및 Ofcom에 정확한 보고 등을 규정하고 있다. 사적계약 수준의 교역 조건(terms of trade)를 시행규칙의 형태로 표준화‧공식화 한 것이다. 사실상 독립제작사에 유리한 저작권 관리 규정 및 제작비 표준화가 가능할 수 있도록 본격적인 정책적 개입을 하면서 법적 근거 뿐 아니라 구체적 시행규칙까지 제시하여 일정한 틀 안에서 정책이 제대로 구현될 수 있도록 강제했다는 점이 특징할 만하다.

<표 > 영국 커뮤니케이션법 제198조

제198조 BBC와 관련한 OFCOM의 역할

(1) OFCOM의 역할은

(a) BBC 헌장과 협정과,

(b) 본 법과 1996년 법 제5부의 조항에 포함된 조항에 근거하여 그렇게 할 수 있다면, BBC의 서비스 제공과 그와 같은 서비스의 제공과 관련하는 목적을 갖는 기타의 BBC활동을 규제하는 것이다.

(2) BBC는,

(a) 본 부, 혹은

(b) BBC 헌장과 협정에 대한 위반사항과 관련하여 OFCOM에 범칙금을  지불해야 하며, 이는 협정과 헌정에 의해 위임된 권한 행사에 의해 OFCOM이 부과한다.

출처: Communication Act 2003

위에서 보듯 198조에서는 Ofcom이 BBC의 활동을 규제할 수 있도록 하는 힘의 근거를 설명하여 규제의 타당함을 드러냄과 동시에 BBC의 위반 사항에 대해 Ofcom이 처벌의 권한까지 가질 수 있다는 것을 분명히 적시하고 있다.

<표 > 영국 커뮤니케이션법 제277조

제277조 독립제작물을 위한 편성의 할당 (일부)

(1) 모든 허가된 공공 서비스 채널의 규제체제에는 OFCOM이 매년 그 채널에 포함된 적합한 프로그램의 방송에 할당된 총 시간 수의 적어도  25%가 다양한 범위의 독립제작물의 방송에 할당되도록 하는 것이 적절하다고 간주하는 조건들이 포함된다.

(2) 본 항에서,

(a) 적합한 프로그램이라 함은 장관의 명령에 의해 본 항의 취지를 위해 적합한 프로그램으로 명시할 수 있는 종류의 프로그램을 말하며,

(b) 독립제작물이라 함은 장관의 명령에 의해 본 항의 취지를 위하여 독립제작물로 명시할 수 있는 종류의 프로그램을 말하며,

(c) 독립제작물의 범위라 함은 관련된 획득비용과 프로그램의 종류의 관점에서의 제작물의 범위를 말한다.

(3) 장관은 명령에 의해 본 소항에서 규정되고 있는 시간의 비율에 다른 비율을 대체함으로써 소항 (1)을 수정할 수 있다.

출처: Communication Act 2003

제277조에서는 공공 서비스 채널의 외주제작 프로그램 편성쿼터를 25%로 규정하고 있으며 이때의 독립제작물의 정의와 범위에 대한 설명을 하고 있다.

제285조에서는 외주제작에 대한 시행규칙을 작성하도록 규정하고 지침을 명시함과 동시에 Ofcom의 가이드라인 작성에 대해 구체적으로 언급하고 있다. 이 때 작성된 시행 규칙을 따라야만 함은 물론 타임테이블이 합리적이어야 하고, 프로그램 사용권과 제작비 계약의 타당성이 입증되어야 하며, 분쟁 시의 해결책을 명시해 두어야 하며 이는 모두 Ofcom의 승인 하에 이루어질 수 있음을 강조하고 있다.

<표 > 영국 커뮤니케이션법 제285조

제285조 프로그램의 위임에 관련한 규약

(1) 모든 허가된 공공 서비스 채널의 규제체제는 그 채널의 제공자가 독립제작물의 위임에 관한 협약에 동의할 때, 적용할 원칙을 정하는 시행규약을 작성하고 때때로 개정하는 것을 보장하기 위해 OFCOM이 적절하다고 간주하는 조건들을 포함한다.

(2) 그 제도는 또한 모든 허가된 공공 서비스 채널의 제공자가 다음을 확보하기 위해 OFCOM이 적절하다고 간주하는 조건들을 포함한다.

(a) 본 항을 위해 자신이 작성하고 당분간 시행중인 시행규약을 언제나 따르고,

(b) 본 항을 위해 때때로 OFCOM에 의해 발행된 지침을 개정을 참작하여 그의 규약을 개정할 그의 권한을 행사한다.

(3) 본 항에 따라 부과되는 조건들은 당분간 시행중인 규약이 모든 허가된 공공 서비스 채널의 경우에 OFCOM에 의해 발행된 지침에 명시된 방식으로 확보 되도록 하여야 한다.

(a) 합리적인 시간표가 독립제작물의 위임과 구속력 있는 협정의 체결을 위한 협상에 적용된다.

(b) 독립제작물이 위임될 때, 방송되거나 혹은 사용 혹은 배치될 위임받은 프로덕션의 다른 종류의 권리에 관하여 OFCOM에게 충분히 명확한 것으로 보여야 한다.

(c) 권리의 각 종류에 관하여 지불되는 금액에 관하여 OFCOM이 보기에 충분한 투명성이 있어야 한다.

(d) 그러한 권리의 지속과 독점권에 관하여 만들어지는 OFCOM이 보기에 만족스러운 준비가 있어야 한다.

(e) 규약에 따라서 채택되고 거기에 따르는 것을 보여주는 준비절차를 검토하기 위한 절차가 있어야 한다.

(f) 그 절차들이 규약의 적용을 감시하고 OFCOM에 보고를 한다는 조건을 포함하여야 한다.

(g) OFCOM이 보기에 적절한 방식으로 규약의 조항(독립적인 중재 혹은 다른 식으로) 이에 관해 야기되는 분쟁을 해결하도록 조항이 만들어져야 한다.

(4) 본 항에 따라 부과되는 조건들은 본 항에 따른 규약의 작성 혹은 개정이  OFCOM이 발행한 지침에 따르는 것을 보장해야 한다.

(a) 규약이 작성되거나 개정의 목적으로 검토되는 시기

(b) 규약이 작성되거나 개정되기 전에 취해져야 할 상의와

(c) 모든 규약과 개정된 규약의 발표

(5) 본 항에 부과된 조건에 포함되는 조항은 다음을 포함한다.

(a) 승인을 위해 OFCOM에 제출되는 규약의 초안 혹은 규약의 어떤 개정을 요하는 조항

(b) OFCOM에 의해 승인되는 경우에만 시행되는 규약의 조항 혹은 개정과

(c) 그런  수정이 시행되기 위해 수정을 필요로 하는 OFCOM에 의해  승인된 규약의 조항 혹은 개정

(6) OFCOM은,

(a) 본 항은 위해 개정지침을 발행해야하며 때때로 이를 개정할 수 있다.

(b) 이 목적이 시행되기 위한 지침이 언제나 있도록 해야 한다.

(c) 지침 혹은 개정된 지침을 발행하기에 앞서, 허가된 공공 서비스 채널의 제공자, 독립제작물을 제작하는 자(혹은 OFCOM이 보기에 그들을 대표하는 자), BBC, 웨일즈 위원회와 상의 하여야한다.

(d) 그들이 생각하기에 적절한 그런 방식으로 지침 혹은 개정된 지침을 발표해야한다.

(7) 본 항에 따라 OFCOM에 의해 발행된 지침은 일반적인 지침이라야 하며 지침이 관련이 있는 협정에 포함되는 구체적인 조건을 명시하면 안 된다.

(8) 본 항에서 ‘독립제작물’은 항 277에서와 같은 의미를 갖는다.

출처: Communication Act 2003

마지막으로 영국 외주정책의 특징으로 들 수 있는 ‘창의적 경쟁의 창(WoCC, Window of Creative Competition)’은 영국 공영방송사 BBC가 2006년부터 도입, 시행하고 있는 제도로서, 과거 BBC의 제작자 선택 제도(Producer Choice)를 변형한 것이다. 이 제도는 커뮤니케이션법의 독립제작쿼터인 25% 이외의 25%를 인하우스 프로덕션-독립제작사 간 창의적 경쟁을 통해 제작 권한 부여하는 정책으로 뉴스를 제외한 모든 장르에서 시행되고 있으며, 독립제작사에 대한 영국 외주제도의 배려가 극대화된 부분으로 평가할 수 있다. WoCC 보장의 수준은 BBC 네트워크 전체에 걸쳐 적용되지만 외주제작사의 전략에 맞추어, 장르에 따라 그 크기가 달라질 수 있으며 인하우스 프로덕션이나 외주제작사 모두 WoCC 경쟁에 앞서 장르에 따른 보장 수준을 제시해야 한다. 결과물은 당해 회계연도의 네트워크 방영 시간으로 평가되며, 프로그램 품질 보증이 되지 않은(거래한 적 없는) 제작사의 프로그램 결과물 역시 평가에 포함한다. 2011년 BBC가 발표한 자료(BBC 연간 WoCC 결과보고서, 2011)에 따르면 2009-2011년도 두 시즌에 걸친 프로그램 제작 결과는 BBC 자체 제작이 09-10 시즌 30%, 10-11 시즌 28%였던 반면 외주제작 비율은 09-10 시즌 70%, 10-11 시즌 72%로 배 이상이 외주제작사에 의해 이루어진 것으로 나타났으며 전년도 대비 외주제작 비율이 오히려 인하우스 프로덕션보다 증가한 것으로 드러났다(<표 34> 참조). 이는 이 정책을 통해 독립제작 시장 확대는 물론 독립제작 쿼터에 대한 타협적인 공존 모형을 제시했다는데 의의를 둘 수 있음을 반증하는 부분이다.

<표 > WoCC를 통한 인하우스 프로덕션-외주제작사의 프로그램 수주 분배율

제작주체 시즌(연도) 장르	인하우스 프로덕션 (BBC측)		외주제작사
	09/10	10/11	09/10	10/11
드라마 (Drama)	21%	14%	79%	86%
엔터테인먼트 (Entertainment)	36%	20%	64%	80%
코미디 (Comedy)	23%	21%	77%	79%
아동 (Children’s)	50%	43%	50%	57%
지식 (Knowledge)	30%	34%	70%	66%
총 계 (평균)	30%	28%	70%	72%

출처: BBC 연간 WoCC 결과보고서 (2011).

(3) Ofcom과 Code of Practice(시행규칙)

영국의 외주제작 정책에 대한 전반적인 평가는 유럽에서 가장 크고 활성화되어 있으며 세계에서 자국 생산 프로그램이 가장 활성화된 국가들 가운데 하나라는 데 모아진다(Ofrom, 2006). 또한 미국 다음으로 수익성이 높고 경쟁력 있는 행위자이며(Steemers, 2004) 텔레비전 제작 부문에 있어 성공적이라는 평가를 받고 있다(Doyle & Patterson, 2008).

EU의 ‘국경 없는 텔레비전 명령’(Television without Frontiers Directive) 정책은 미디어 시장화 경향을 유럽식으로 변형한 것으로서 미국의 시청각 콘텐츠의 세계적 지배력에 반한 일종의 방어 전략이기도 하다. 영국의 독립제작 정책은 특히 유럽의 시청각 정책에 대한 주요한 아이디어를 제공했으며 가장 선도적으로 정책을 실현에 옮긴 국가로 꼽힌다(Baya, 2008: pp. 40~42 참조, 방송통신위원회(2008)에서 재인용).

2003년 커뮤니케이션법을 제정하고 국가적 커뮤니케이션 관리 기구인 Ofcom을 설립한 것은 영국 방송 시장에서 지상파 방송사와 독립 제작사 사이의 관계를 역전시키는 전환점이었다. 현재까지 과도기를 거치면서 Ofcom은 독립제작사를 선정하고 쿼터를 강화시키는 방향으로 정책을 변화시켰는데, 이 과정에서 중요한 전제는 ‘사회적 합의’가 있다는 것이었다.

2004년에 Ofcom에 의해 발표된 ‘독립제작사와 프로그램 계약 시 방송사가 지켜야 할 시행규칙 가이드라인(Guidance for Public Service Broadcasters in drawing up Codes of Practice for commissioning from independent producers)은 2007년 수정되었는데, 이는 2006년 이해당사자 및 전문가의 피드백이 담긴 보고서(Ofcom Review)를 통한 의견 수렴 과정을 거쳤다. 가이드라인에서는 커뮤니케이션법 제285조를 통해 허가받은 공공서비스 채널의 규제와 관련하여 Ofcom이 정한 조건들을 포함할 것이며 그 조건들은 공공서비스 채널 제공자들이 독립 제작물 위탁 시 시행규칙을 유지하고 따르는 것임을 명시하고 있으며, 타임테이블, 표준제작비, 저작권 분배 등 기본적 사항이 담겨야 함을 설명하고 있다. 또한 권리 배분 시 선형‧비선형 TV 방송 서비스 규정을 나누고 새로운 유통 플랫폼의 등장을 감안한 1차적 권리 범위의 수정은 물론 시행규칙 적용 대상이 되는 외주제작물 범위를 확대하도록 하고 있다. 이처럼 영국 외주정책은 다양한 시장 내 플레이어들의 의견 및 학계의 의견까지 수렴하여 더 적합하고 더 나은 정책이 될 수 있도록 다듬는 작업을 끊임없이 하고 있다.

한편 시행규칙 중 대표적으로 살펴볼 만한 것이 바로 BBC와 채널4의 시행규칙이다. BBC와 채널4 측은 시행규칙에 프로그램 기획서 제출/제작비 규모/지급 시기/계약서 양식/협찬 규정/자막 규칙/제작과정 보고 방법/마스터테이프 전달 시점/제출 서류 등을 정리, 제시하고 있으며 특히 BBC의 시행규칙은 공식화된 수행규정 즉 일종의 표준계약서로서 역할을 하는 것으로 구체적이면서도 기본적인 방침을 명확히 하고 있다. 이 두 방송사의 수행규칙은 앞서 언급한대로 법제정 근거인 커뮤니케이션법과 내용 근거인 Ofcom 가이드라인을 토대로 작성하여 시행되고 있다.

그 주요내용은 크게 타임테이블, 저작권, 표준제작비, 분쟁 해결, 적용 심의 및 보고 등으로 구분될 수 있다. 이 때 표준제작비와 저작권에 대한 내용은 필수적으로 명시해야 한다. 대표적인 조항인 표준 제작비와 저작권에 관한 규칙은 Ofcom은 프로그램에 대한 권리를 1차적/2차적 권리로 각각 나누고, 거래의 투명성을 위해 1차적 권리에 대해 표준가격표 (indicative tariffs) 리스트를 제시해야 한다고 규정하고 있다. 이 표준가격표는 제작비를 세분화한 것이 특징으로 계약 시 프로그램 유형에 따라 제작비 범위를 알고 협상에 임할 수 있게 한다는 장점을 가진다.

표준 가격은 편성시간대, 프로그램 장르, 장르 내 프로그램 포맷, 일부 예외적인 경우(특집 같은) 등에 따라 각각의 가격대가 다르며 그 구분은 구체적 기준에 의한다. 물가상승률에 맞춰 탄력적으로 변동이 가능하고 최종 가격은 협상 결과에 따른다. 이때의 제작비는 1차적 권리에 대한 것으로 계약상에 방송 횟수를 규정하여 그 횟수 이상 방영될 경우 재방송 요금(repeat fees)이 지불 되어야 한다.

이러한 시행규칙은 방송사별로 그 내용이 조금씩 다르기 때문에 영국의 대표적 채널인 BBC(<표 35> 참조)와 Channel4(<표 36> 참조)의 주요 조항 및 내용을 살펴보기로 한다.

<표 > BBC 시행규칙의 주요 조항 및 내용

주요 조항	구체적 내용
합리적 타임테이블	□계약 협상 기간은 기본 4개월 □외주제작사 기획안 제출 → BBC 개발비(제작비에 포함) 지급 → 외주제작 결정 → 외주제작사 편집계획서 제출 → BBC 가격표 제안 → 3주 이내 계약서 작성 → BBC 10일 이내에 선급금 지불로 외주 제작 시작
저작권	□라이센스 기간 동안 BBC가 영국 국내 독점권을 확보 □BBC는 5년 동안 국내 TV 시장 독점적 라이센스 + 2년 연장 옵션(합의) 확보 □모든 상업적 이용권은 독립제작사에 유보 □제3자 투자, 배급 조건에 대한 협상은 독립제작사 자유에 맡김 □BBC가 사용권 행사하는 기간 내의 재방송, 2차 사용 등에 대해서는 독립피디/프로덕션에 비용 지불해야 함
표준제작비	□방송사가 1차 저작권에 대한 표준 제작비를 정함(예상가격 범위) □예상 예산, 프로그램 가치, 예상 제3자 투자수준, 지급된 개발비, 거래 조건을 고려하여 정함 □2년마다 갱신 (소비자물가지수, 기술 변화, 제작 기법, 기타 프로그램 가격에의 영향력 고려)
분쟁 해결	□관련 부서 책임자에 문의/선의에 따라 분쟁 해결하기 위해 협상 □28일이내 협의가 이루어지지 않으면 분쟁해결센터 CEDR (조정기구)에서 각자 비용 내고 합의하게 함
적용 심의 및 보고	□BBC 연차보고서 작성 □라이센스료, 장르별 외주제작 프로그램 수, 가치, 평균 라이센스 기간, 기간 연장 옵션 사용 횟수, 컴플레인 수, 성격 및 해결 방법 등이 주요 내용

<표 > Channel4 시행규칙의 주요 조항 및 내용

주요 조항	구체적 내용
합리적 타임테이블	□협상 기간은 몇주~몇년으로 광범위할 수 있음 □외주제작사 기획안 제출 → 편집자 승인 → core rights에 대한 표준제작비 및 이외 사항에 합의 → 예산 심리 → 사업 승인 → BAB/LPFC 승인 → 계약 성립 → 외주제작 시작
저작권	□방송사가 표준제작비를 지불하면 core rights(1차 방영권, VOD 방영권, 필름 일부 추출한 클립 이용권, 웹사이트 이용권 등을 포함)를 가져올 수 있음 □core rights를 이용할 수 있는 기간은 3년이며, 재제작되는 시리즈일 경우에는 연장가능함(이 경우 첫 번째 시리즈 이후의 시리즈부터는 채널4 측에서 외주 프로듀서에게 라이센스 사용료를 지불해야 함) □주로 제작사가 가져가는 2차 저작권은 어떠한 미디어 플랫폼을 통해서든 방여될 수 있는 국제적 권한, DVD나 DTO 등의 제품 권리(국내, 해외 모두 포함), 2차 방영권 등이 포함된 개념임
표준제작비	□장르 및 시간대(피크 타임이냐 아니냐)에 따라 가격을 매김 □채널4가 가져가는 주요한 권리를 결정짓는 요소들: 촬영일수, 촬영장소, 촬영장비, 출연진, CG 기술 사용, 세부 계획 권고, 시리즈 내 에피소드 편수, 새로운 시리즈 or 이어지는 시리즈인지의 여부, 영국 내부 or 해외 프로덕션인지의 여부 □표준제작비는 주요 저작권 core rights 구매를 위한 금액으로 인식 □프로그램 제작이 끝나기 전까지, 프로그램 제작 도중에는 표준제작비 변동이 있을 수 없음
분쟁 해결	□The Commissioning Management Department에서 프로듀서들이 제기하는 불만을 처리하며, 이를 통해서도 해결이 이루어지지 않을 경우에는 Television and Content 부서 책임자와 최고 책임자에게 넘겨지며, 이 방법으로도 해결되지 않은 경우 Non-Executive 책임자에게 넘어가게 됨 □이는 모두 채널4 소속의 기구들임
적용 심의 및 보고	□연차보고서 작성 □외주 프로그램 수, 외주 프로그램 가치, 협상 결렬된 수, 장르별 저작권 협상, 평균 core rights 라이센스 기간, 평균 core rights 연장 수, 표준제작비, 분쟁이 일어난 수와 분쟁 해결의 구체적 내용, 타임테이블의 엄수 정도, 분쟁 해결에 대한 리뷰 등이 주요 내용

Ofcom은 가이드라인에서 1차 저작권(primary  rights)에 대해  전송횟수와 권한  지속에 대해서도 정의가 내려져야 하며, 방송사는 오직 저작권의 기간 연장에 대해서만 자동적인 권리를 가질 수 있다고 정하고 있다. 또 Ofcom은 1차 저작권의 기간을 5년을 넘지 않도록 규정하고 있으며, 1차 저작권은 초방과 추후 재방송 수회로 정의하고 있다. Ofcom에서는 또한 1차 저작권은 인터넷에서의 스트리밍 전송이나 양방향 서비스, 기타 온라인 전송을 포함하여서 정의할 수 있고 만약 이러한 뉴미디어 서비스가 1차 저작권에 포함이 되지 않을 경우에는 방송사는 이들의 초방 가치를 보호하기 위하여 제작사가 인터넷과 같은 뉴미디어에서의 프로그램 서비스에 대한 저작권을 이용하거나 판매(혹은 배급)를 하는 시기를 늦추는 홀드백(holdback, 유예기간이라고도 하며, 방송사가 제작사로 하여금 일정 기간 2차 저작권을 이용하는 것을 막을 수 있는 권리)을 정할 수 있다고 하고 있다.

이에 따라 BBC는 영국 방송시장에서의 독점허가권, 혹은 방영권료를 지불한  프로그램의 사용권리 보유기간을 OFCOM이 제시한 최대기간인 5년으로 정하고 있으며, 1차 저작권을 가지고 있는 기간 동안의 전송 횟수에 대해서는 구체적으로 언급하지 않고 있다. 연장 기간은 쌍방의 동의하에, 방송사의 추가 비용 지불이 있을 경우 2년 간 계약 갱신이 가능하다고 지정하고 있다. 2, 3차 저작권에 대해서는 모든 상업적 사용권은 독립제작사가 갖고 배급과 관련한 사항은 전적으로 독립제작사와 제3자(투자, 배급)에 달려있다고 규정하고 있다. BBC 계열사인 BBC Worldwide의 경우 상업적 배급 권리를 타 배급 업자들과 동일한 기회 경쟁을 통해 얻을 수 있다고 정했다. Channel4는 BBC와는 다르게 핵심 저작권(Core Rights)을 3년간 확보할 수 있는 권한을 지닌다.  2차 저작권은 주로 제작사가 가져가되 국제적인 권한으로까지 확장하고 있다.

타임테이블 구성에 대해서는 BBC가 기한 설정까지 하여 조금 더 타이트하게 짜여진 모습이며, 표준제작비 조항은 두 방송사 모두 매우 구체적으로 조건을 제시하고 있다. 특히 Channel4의 경우에는 피크타임인지 아닌지가 표준제작비를 매기는데 중요한 요소로 작동하고 있음을 알 수 있다.

분쟁해결 조항에서 BBC는 특이하게도, CEDR(Centre for Effective Dispute Resolution)이라는 사적조정기구를 이용할 수 있도록 규정해 놓았는데, CEDR은 조정, 중재 이외에도 건설 산업, 비즈니스, 스포츠 프로젝트 등 다양한 분야의 분쟁을 해결하기 위한 대안적 분쟁해결 제도인 ADR을 시행하는 국제적인 기구이다. Channel4에서는 방송사 내부의 외주제작 부서 및 TV 부서 책임자들을 통해 분쟁을 해결하도록 하고 있다.

CEDR의 조정 과정(Model Mediation Procedure 12th Edition)은 <부록6>을 참조.

시행규칙의 적용에 대한 심의 및 보고에 대해서는 양 사(社) 모두 연차보고서를 제출하게끔 정하고 있으며, 전반적으로 비슷한 내용을 담고 있는 것으로 보인다.

표준제작비에 대해 조금 더 구체적으로 살펴볼 필요가 있는데, 이 기준은 매우 정교하며 또 방송사-독립제작사 양 측의 합의를 얻을 수 있는 합리적이고 유연한 부분을 가지고 있기 때문이다.

<표 37>의 BBC 장르별 표준제작비(BBC Code of Practice, 2010)나 <표 38>의 channel4 장르별 표준제작비(Channel4 Code of practice for Commissioning Programmes from Independent Producers, 2010)를 보면 실제로 표준제작비가 방송사별로 조금씩 차이는 있으나 대체적으로 비슷한 틀과 가격 체계를 유지하고 있다. 고비용, 중저비용, 저비용, 프리미엄 등으로 가격대를 구분하고 주시청시간대 방송인지 아닌지, 전국 방송인지 지역 방송인지의 여부에 따라 제작비 기준이 다양화되어 있다.

<표 > BBC Drama 및 Factual 장르 표준 제작비

Drama 장르
대구분		카테고리		특징
주간/저비용 (Daytime and Low cost) :시간당 ₤50-₤500k		드라마 1 유형 시간당 ₤375 이하		-BBC1, BBC2, BBC3의 주간 저예산 장기 시리즈 제작비. -혁신적 기술과 기발한 아이디어를 사용, 새로운 재능 발굴. BBC4를 위한 자금 극대화에도 유용.
		드라마 2 유형 시간당 ₤375k~₤500k		-BBC3의 30~60부작 시리즈. -단일/크로스 장르. -준장기 시리즈나 심야 시리즈.
중저비용 (Lower to Mid cost) :시간당 ₤500-₤700k		드라마 3 유형 시간당 ₤500k-₤630k		-시리즈 단계 이전의 현대극. -알려진 배우의 출연으로 제작비가 올라가는 경우. -저비용 시대극 시리즈가 이 단계에 진입할 수 있음.
		드라마 4 유형 시간당 ₤630k-₤700k		-연속/후속 시리즈가 나올 수 있는 경우. -로케이션 비용, 출연진 비용 등이 높을 때. -시대극, 현대극 모두 포함
고비용 (High cost) :시간당 ₤700-₤900k		드라마 5 유형 시간당 ₤700k-₤790k		-출연진 비용, 스턴트 비용, 해외 로케이션 비용, 시대극 세트 비용 등으로 제작비 향상되는 경우. -대규모 출연진이나 유명 배우 출연 시.
		드라마 6 유형 시간당 ₤800k-₤900k		-로케이션 장소 다변화; 시대극; 고비용, 짧은 기간의 연속물일 경우. -CG나 그 외 특수 효과 사용 시.
프리미엄(Premium) 드라마 :시간당 ₤900k 이상		드라마 7 유형 시간당 ₤900k 이상		-예외적인 경우; 공휴일, 특집 방송이나 특정 지형지물 대상의 BBC1 드라마인 경우. -제3의 투자자에게 기회가 없을 경우.
지역/영어권 (Nations & English regions) :시간당 ₤30-450k		드라마 기타 유형 시간당 ₤30-450k		-단편 영화 개발 계획 등을 포함한 지역 드라마의 경우
Factual 장르
대구분	카테고리		시간당 제작비		특징
factual & lifestyle :네트워크의 경우 시간당 ₤40k-₤300k, 지역/영어권의 경우 시간당 ₤5k-₤200k	FL 1 유형		네트워크 ₤40k-₤80k		-현대, 역사, 공연 장면 등을 담은 다큐멘터리. -편집본이나 개정/재조명되는 내용을 담은 경우.
			지역/영어권 ₤5k-₤60k		-편집본이나 개정/재조명되는 내용을 담은 경우. -이 유형의 대부분의 지역 프로그램은 촬영 기술, 주제의 성질, 지역 등에 따라 비용을 최소화할 수 있음.
	FL 2 유형		네트워크 ₤40k-₤100k 지역/영어권 ₤20k-₤60k		-이른 저녁 시간, 인기 있는 이슈에 대한 것. -대규모(양) 작품 등.
	FL 3 유형		네트워크 ₤40k-₤120k 지역/영어권 ₤20k-₤80k		-가벼운 주제나 관찰적 다큐멘터리. -늦은 밤 시간이나 이른 저녁 시간대. -장기간 같은 주제 혹은 정기적으로 주제를 바꾸는 프로그램.
	FL 4 유형		네트워크 ₤40k-₤150k		-현대적 주제, 유명인, 후속작이 가능한, 확실한 포맷들. -BBC3나 BBC4의 단일 주제나 특정 지역 방영 프로그램.
			지역/영어권 ₤20k-₤220k		-현대적 주제, 유명인, 후속작이 가능한, 확실한 포맷들. -늦은 저녁시간대, 다양한 지역에서 방영. -엔터테인먼트 시리즈들. -저비용 단일 주제 시리즈나 1회성 프로그램.
	FL 5 유형		네트워크 ₤40k-₤200k		-방영 가치가 높거나, 서사성이 높아 실제적 영향력이 높은, 복잡한 근본적 주제를 담고 있는 다큐멘터리나 포맷 프로그램들; 주로 BBC1, BBC2. -국내, 외국 등에 방영될 수도 있는 작품들. -지역/영어권 전역에 방송.
			지역/영어권 ₤20k-₤150k		-다큐멘터리 시리즈, 1회성 프로그램. -방영 가치가 높거나, 서사성이 높아 실제적 영향력이 높은 프로그램들. -제작 스케쥴 연장되는 경우나 현대 생활과 관련한 복잡하고 근본적인 주제를 다룰 경우.
	FL 6 유형		네트워크 ₤40k-₤300k		-대규모 프로젝트; 대부분 BBC1. -유명인 시리즈나 1회성 프로그램으로 실질적 영향력을 가지는 프로그램들. -대서사 다큐멘터리, 유명인물을 다룬 다큐멘터리의 경우. -드라마 재현, CG, 외국 로케이션, 복잡한 사건 조사 등이 담긴 경우.
			지역/영어권 ₤20k-₤200k		-특정 지역에 대한 다큐멘터리. -유명인 시리즈나 1회성 프로그램으로 실질적 영향력을 가지는 프로그램들. -대서사 다큐멘터리, 유명인물을 다룬 다큐멘터리의 경우.
Performance :네트워크의 경우 시간당 ₤40k-₤350k, 지역/영어권의 경우 시간당 ₤40k-₤150k	FP		네트워크 ₤40k-₤350k 지역/영어권 ₤40k-₤150k		-퍼포먼스 방송(예. 음악, 발레, 오페라, 연극 등)
주간 & 기타 저비용 factual 프로그램 :시간당 ₤10k-₤60k	FD		네트워크 ₤10k-₤60k		-대부분의 주간 방송들. -다양한 대규모 시리즈(스튜디오/야외 모두 포함); 단발성 시리즈, 소규모 주간 이벤트; 영상이나 기록물 편집 프로그램 등. -저예산 다큐멘터리, 인터뷰나 리뷰 쇼 등.

*Drama 및 Factual 장르만 발췌

*이외 Entertainment, Children 장르는 <부록 3>의 ‘영국 BBC 장르별 표준제작비’ 참조

<표 > Channel 4 Drama 및 Factual, Entertainment 장르 표준 제작비

Drama 장르
대분류	카테고리	표준제작비
주시청 시간대 Drama	(Peak 시간대) 드라마 시리즈	시간당 ₤350~₤650
	(Peak 시간대) 연속극/이벤트 드라마	시간당 ₤300~₤1000
	(Peak 시간대) 드라마 다큐멘터리	시간당 ₤250~₤400
일반 Drama	드라마	시간당 ₤50~₤160
Factual 장르
주시청 시간대 Factual	(Peak 시간대) 최근 사건사고	저비용: 시간당 ₤70~₤110 중비용: 시간당 ₤110~₤150 고비용: 시간당 ₤150~₤180
	(Peak 시간대) 다큐멘터리
	(Peak 시간대) 문화/예술
	(Peak 시간대) 종교
	(Peak 시간대) 과학/의학
	(Peak 시간대) 역사	저비용: 시간당 ₤70~₤110 중비용: 시간당 ₤110~₤150 고비용: 시간당 ₤150~₤200
	(Peak 시간대) 피처/생활	시간당 ₤50~₤170
일반 Factual	기타	시간당 ₤15~₤60
	음악 퍼포먼스	시간당 ₤70~₤400
	T4 Factual, 엔터테인먼트	시간당 ₤80~₤140
Entertainment 장르
(Peak 시간대) 엔터테인먼트 전체		시간당 ₤100~₤350
(Peak 시간대) 포맷 엔터테인먼트		시간당 ₤90~₤400
(Peak 시간대) 이야기 형식 코미디		시간당 ₤350~₤600
(Peak 시간대) 단편/대본식 코미디		시간당 ₤150~₤450
퀴즈쇼 포함한 엔터테인먼트		시간당 ₤15~₤120

BBC의 경우 장르별(Drama, Entertainment, Factual, Children 및 세부) 표준제작비가 채널4(Drama, Entertainment, Factual 및 세부)에 비해 더욱 세분화되어 있으며 구체적 내용 및 특징까지 담고 있다. 또한 채널4의 표준제작비는 30분 이하의 프로그램, 애니메이션, 장기 리얼리티 프로그램, 아침 프로그램, 장기 드라마, 뉴스, 스포츠, 교육 프로그램은 제외하고 있고 Peak Time이라 하여 주시청시간대를 17:30~24:00로 규정하고 있다는 특징을 갖는다.

시행규칙에서 저작권이 방송사로 양도되었다는 것이 정확히 명시되지 않은 한 프로그램에 대한 제반 권리가 제작자에게 있다(14조)는 점을 법에 분명히 하고 있다. 외주제작사가 제작한 프로그램에 대한 권한은 제작사가 가지게 되며 지상파 방송사는 특정 기간 동안 특정 형태의 프로그램 사용권을 확보하게끔 했다. 프로그램 재판매 등의 후발 윈도우에서 발생되는 수입은 일정 비율로 공유하는 방식으로 정리되었다. 결국 이 시행규칙의 시행은 제작된 프로그램에 대한 지적재산권을 상당부분 독립제작사에게 넘기게 하는데 중요한 역할을 했다. 반면 방송사의 지적재산권에 대한 권한은 상당히 낮아졌는데 방송사가 제작비를 지불한 대가로 모든 단계의 권리를 가져갔지만 이제는 5년간 2-3회에 걸쳐 프로그램을 방영할 수 있는 1차적 권리만을 가지게 되었다. Ofcom의 기본적인 철학은 창작자인 외주제작사가 저작권을 보유하는 것을 원칙으로 보고 있다. 물론 저작권의 양도도 가능하기 때문에 이러한 권리, 계약 관계를 명확히 해야 한다는 입장이다.

최근에는 새로운 플랫폼들의 등장으로 인해 대두된 ‘뉴미디어 권리’(특히 인터넷 전송권 등)나 부가적 창구와 관련한 방송사․제작사 간의 입장이 대립하면서 Ofcom이 협상에 개입해야 하는 상황이 되었다. 그러나 Ofcom은 과도하게 협상 과정에 개입하는 것은 불필요하며, 일정한 ‘보고의무’를 충족시킨다면 지나치게 구체적인 규제 조항들을 PSB 의무에 연계하여 실행규칙 안에 포함시키지 않는 편이 옳다고 판단했다. 또한 Ofcom은 프로그램에 대한 권리의 제작자 보유의 원칙, 권리의 포괄성, 대안적 플랫폼을 활용할 때의 투명성과 확실성, 유연성, 사적 계약의 존중, 1차 면허의 독점권 존중과 2차 이용의 확대, 새로운 배급 메커니즘의 발전, 시청자 이익의 극대화 등을 저작권의 원칙으로 재확인하였다(<표 39> 참조).

<표 > Ofcom의 프로그램 저작권 원칙

원 칙	내 용
기존 실행규칙 원칙의 재확인	(기존의)실행규칙과 전체적인 접근을 같이 한다. 이는, 방송사에 팔리지 않았다면 프로그램에 대한 권리가 제작자에게 있다는 원칙이다.
권리의 포괄성	기존의 자금 및 재정 모델에 미치는 잠재적 영향 때문에 1차 면허권(primary licence)에서 개별 권리를 분리시켜 다루지 않는다.
대안적 플랫폼을 활용할 때, 투명성과 확실성	시장의 확대를 도모하는 차원에서, 1차 면허권에서 대안적 배급 플랫폼을 이용할 때 더 큰 투명성과 확실성을 제공하기 위해 노력한다.
유연성	플랫폼이나 테크놀로지에 영향 받지 않는 유연한 분석틀을 상정한다. 더 나아가서 이것은 권리의 협상을 원활히 하며 다시 이 이슈를 찾을 필요를 최소화시킨다.
사적 계약의 존중	방송사가 외부 제작사에게 위탁하는 결정을 왜곡하지 않는다.
1차 면허의 독점권 존중과 2차 이용의 확대	제작자에 의한 2차 이용의 범위를 유지하고 이를 가능한 확대하는 반면, 1차 면허권에서 방송사에 의해 요구되는 배급은 독점권을 유지한다.
새로운 배급 메커니즘의 발전	새로운 배급 메커니즘의 발전시킬 기회나 동기를 제한하기보다는 모든 이해관계자가 배급의 새로 운 플랫폼이나 시장을 이용하게끔 유도한다.
시청자 이익의 극대화	투자를 유지하고 프로그램의 이용을 권장하고, 콘텐츠 창작의 가치를 보호하고 법적 배급을 보호함으로써 궁극적으로 시청자의 이익을 극대화한다.

출처: 장하용 외(2009). 『외주정책 산정기준과 의무편성비율 종합개선방안 연구』. 방송통신위원회.

이러한 지침을 기준으로 BBC와 PACT 사이에서도 협상이 진행된 바 있는데, 그 결과로 외주제작사는 콘텐츠의 지적재산권을 보유하고, BBC는 그에 대한 배타적 사용권(exclusive licence)만을 갖게 되었다. 일종의 대응권(matching right)을 보장한 것으로서, BBC는 BBC 브랜드와 BBC적인 분위기/느낌이 사용된 부분에 대해서는 자신의 지적재산권을 보유하도록 하였다. 양자 사이의 수입배분 비율은 외주제작사가 최소한 50%를 가져갈 수 있도록 하며, 그 이상의 비율을 확보하는 것은 사례별로 협상 가능하다.

(4) 시사점

영국에서는 한국과 마찬가지로 현재 외주의무비율 제도를 시행하고 있다. 영국의 외주제작 정책은 자연발생적이라고 볼 수 없는데, 과독점 상태이던 방송영상 시장의 변화를 모색하던 정부의 인위적 규제의 결과로 탄생한 것이기 때문이다. 이는 정부 주도에 의해 외주제작과 그 정책의 성립을 일궈낸 한국과 매우 유사하다고 볼 수 있다.

영국 방송시장에서의 힘은 여전히 지상파 방송사가 가지고 있는데 방송 편성권을 가지고 있을 뿐 아니라 독립제작사와 수직 결합되어 있기 때문이다. 대부분의 독립제작사들의 가장 큰 수입원은 지상파 방송사에 판매하는 방영권에서 오는 것이고 제한된 채널에 수많은 제작사들이 프로그램을 공급하려고 경쟁하는 불완전한 시장구조에서 지상파 방송사가 가지는 영향력은 매우 크다고 할 수 있다. 이렇게 불안한 상황에서 프로그램을 제작하고 있는 외주제작사들과는 달리 지상파 방송사들은 안정된 수입원을 기반으로 하여 양질의 프로그램을 제작해내면서 강력한 프로그램 생산, 공급의 주체가 되고 있다.

영국은 외주정책 시행 초기에 기존의 지상파 시장을 분할하기 보다는 채널4와 채널5라는 새로운 시장을 만들어내면서 기존 지상파방송 대 새로운 외주제작사들의 적대적 경쟁 관계를 회피할 수 있었다. 이는 외주제작사들에 안정성을 부여하는 역할을 했고 결국 외주제작사들이 지상파 방송사들과 경쟁할 수 있는 능력을 기를 수 있게 해주었다.

영국의 방송영상물은 영미 문화권에 널리 통용되기 때문에 해외 판매시강 역시 지속적으로 성장하고 있는 추세이며 자국 내 방송 제작시장 역시 확대되는 선순환적 구조를 보인다. 2008년을 기준으로 영국 텔레비전 해외 수출액은 대략 2조원에 달하며 이러한 수출시장은 꾸준하게 성장하고 있다(정준희, 2010). 한류 시장에 국한된 한국과는 다른, 더 강한 문화적 힘을 가지고 있는 것이다.

영국의 외주정책의 특징으로 들 수 있는 것은 양적, 질적 규제를 동시에 시행했다는 점이다. 외주제작의무편성비율이라는 양적 규제와 함께 외주 가이드라인을 제시하여 질적 규제를 동시에 병행함으로서 빈틈없이 서로 보완할 수 있는 정책을 만들어 내어 독립제작사의 기본적이고 중요한 권리를 보장하고자 하였다는데 의의를 둘 수 있다. 또한 제도 시행에 있어 당사자 간의 의견 수렴을 활발히 하여 투명하고 효과적인 피드백 과정을 제공, 보장함으로서 약자가 안심하고 제도를 이용할 수 있는 기반을 마련했다고 할 수 있다. 시행규칙을 제정할 때에도 규제 대상을 참여하게 하면서 제한된 수준이나마 이해당사자들의 의견을 직접적으로 반영하여 그들 간의 갈등을 줄이는데 어느 정도 성공할 수 있었다고 보인다. 결국 이러한 모든 여건이 맞아들어 어떤 제작 영역을 육성할 것인지에 대한 가이드라인을 구체적으로 제시하면서 단일 규제기관이 외주정책을 운영, 집행하면서 지상파 방송사와의 안정적 경쟁구도를 만들 수 있게 했고 외주제작사를 계획적으로 육성하는데 성공할 수 있었던 것이다.

무엇보다도 영국 독립제작사부문은 그 자체가 제작 경쟁력을 가짐으로서 제각각의 저작권에서 발생하는 저작권을 통한 이익 창출을 가능하게 했다는 데 정책적 성과를 둘 수 있을 것이다. BBC의 창의적 경쟁의 창 제도에서도 볼 수 있듯 영국 외주 정책은 독립제작사가 말 그대로 ‘독립’할 수 있는 여건을 만들어주기 위해 노력했고 외주정책 성과가 선순환 구조로 안착할 수 있게 한 것이다.

영국의 외주정책이 실질적으로 얼마나 효과를 거두고 있는지를 분석한 Mediatique(2009)의 외주제작사 리서치(The Independent Production Sector – A Market Update) 결과보고서에 따르면 외주제작 부문 수익은 2008년 ₤2bn(20억 파운드)를 넘어섰으며 이 중 절반 이상(₤1.2bn(12억 파운드))이 TV방송사의 위탁제작을 통한 것이었다.

<그림 1> 영국 주요 방송사 별 외주제작 부문 투자 규모

출처: The Independent Production Sector-A Market Update, 2009, Mediatique, 5쪽.

또한 BBC, Channel4, ITV 등이 순서대로 외주 부문에 가장 많이 투자한 지상파 방송사로 나타났으며(<그림 2>참조), 700여개의 영국 전체 외주제작사 중 상위 10개사가 전체 수익의 66.6%를, 상위 20개사가 전체 수익의 79%를, 상위 100개사가 전체 수익의 97%를 분담한 것으로 나타났다(<표 40>참조).

<표 > 영국 외주제작사 시장 구조(상위 10개사 매출 분배 현황)

2008		2007		2006		2005
제작사명	매출 비율(%)	제작사명	매출 비율(%)	제작사명	매출 비율(%)	제작사명	매출 비율(%)
All3Media	11.1	IMG	10.9	IMG	11.0	All3Media	9.0
Shine	10.4	All3Media	10.0	Endemol UK	9.0	Talkback Thames	8.3
IMG	10.0	Endemol UK	7.9	All3Media	9.0	Hit Entertainment	7.3
Endemol UK	8.2	Shine	7.2	Hit Entertainment	8.7	Endemol UK	6.9
Talkback Thames	6.8	Hit Entertainment	7.0	Talkback Thames	7.6	TWI (IMG)	6.5
Hit Entertainment	6.6	Talkback Thames	6.9	RDF	5.2	TV Corp (Tinopolis)	3.9
RDF	5.8	RDF	4.9	Shine	5.2	RDF	3.7
Tinopolis	3.3	Shed	3.5	Tinopolis	2.5	19 Entertainment	2.8
Shed	3.0	Entertainment Rights	3.4	Aardman	2.3	Ten Alps	2.6
DCD Media	1.6	Tinopolis	3.3	Shed	2.3	Tiger Aspect	2.5
상위 10개사 총계	66.6%	상위 10개사 총계	65.0%	상위 10개사 총계	62.8%	상위 10개사 총계	53.5%

출처: The Independent Production Sector-A Market Update, 2009, Mediatique, 6쪽 재구성.

한편 2008년도 외주제작사 수익이 2007년도와 비교하여 거의 증가하지 않은 점, 주요 지상파 방송국 4개사의 콘텐츠 예산 삭감을 시행하기 시작했다는 것(표<   41> 참조), 25%의 쿼터량을 상회한 지상파 외주제작 비율이 오히려 시청자 입장에서는 양질의 프로그램 시청 권리를 박탈할 수 있다는 것 등을 근거로 하여 외주정책의 효과성에 의문을 제기하는 시각도 있다. 지나치게 든든한 외주제작사들의 버팀목으로서 외주정책이 세워지면서 난립하는 독립프로덕션들이 이를 악용하여 콘텐츠 질을 저하시킬 수 있다는 것이다. 때문에 독립프로덕션 선별기준도 강화해야 한다는 목소리가 높아지고 있는 상황이다.

<표 > 영국 주요 지상파 방송사 별 콘텐츠 예산 삭감 내역

방송사	삭감 내역
BBC	향후 5년간 프로그램 제작비 지출을 ₤200m까지 줄이기로 결정
ITV	ITV1에서 c₤250m를 삭감하기로 함 2011년까지 c₤750m 삭감을 목표로 함
Channel4	2008년도에 이미 삭감정책 실시 중 ₤25m 삭감하여 c₤600m까지 제작비 지출을 줄이기로 함
Five	2009년에는 ₤165m까지 삭감 계획 이는 2008년 ₤220m에 비해 25% 삭감한 것

출처: The Independent Production Sector-A Market Update, 2009, Mediatique, 4쪽 재구성.

2004년 외주정책의 본격적 시작 당시에 이미 영국 내 독립 프로덕션에 할당된 외주제작 의무 할당제가 방송사들의 체질 약화로 이어질 수 있고 이는 곧 양질의 프로그램 공급에 차질을 빚을 수 있게 한다는 비판이 학계에서 제기된 바 있다(주재원, 2009). 정책이 시행되어오면서 현재 당시의 우려와 비판이 기우만은 아니었음이 여기저기서 실제적으로 확인되고 있는 실정이다.

자체제작 시스템 자체를 견고히 하지 않고 그 위에 외주제작사들을 위한 선행적 정책을 실시한다면 이는 독립프로덕션 연합 방송국의 모양새로 공공적 가치와 질 높은 프로그램 제작을 기대하기 어려울 것이라던 학자들의 지적은 시장의 다양성이나 다양한 아이디어를 끌어들이는 것만으로는 양질의 프로그램 양산이 불가능하다는 것을 뜻한 것이었고 그들의 우려가 어느 정도 맞아 떨어지고 있는 것이다. 이 시점에서는 외주제작사에게 지나치게 유리한 부분만을 강조한 정책 탓에 수준 미달의 독립제작사들이 난무하는 것을 막기 위한 독립프로덕션 선별 기준 강화와 함께 외주제작 콘텐츠에 대한 질적 연구, 시청자 만족도 조사 등을 실시하여 품질 측면의 보완을 함께 하는 것과 더불어 자체제작 시스템이 건강하게 굴러갈 수 있도록 지원하는 것이 필요할 것으로 보인다.

2. 미국의 외주정책

미국의 방송시장은 그 성장세가 증가하고 있지만 케이블과 지상파 방송국의 경쟁으로 인하여 프로그램 제작시장의 경쟁이 과열되어 있는 형국이다. 많은 공급으로 인한 프로그램제작의 가격인하의 문제가 해외제작물에 대한 관심으로 이어지고 있기도 하며, 소수의 대형 미디어 회사가 시장을 장악하고 있는 것으로 나타난다.

이와 같은 시장 상황에서 자연스럽게 프로그램 제작자와 방송사가 위험을 합리적으로 관리함으로써 공동의 이익을 극대화할 수 있는 메커니즘을 형성시켜왔고 그에 맞는 정책이 시행되고 있다.

1) 미국의 외주 정책의 역사

미국의 외주정책은 대표적으로 두 가지를 들 수 있다.

첫 번째는 편성규제인 주 시청시간 이용제한규칙(Prime Time Access Rule, PTAR)이다. 이 제도는 1970년 미 연방통신위원회 FCC(Federal Communications Commision)에 의해서 시행된 규제로 당시 미국 전역 상위 50개의 지역 방송국의 프라임 타임(저녁 7시부터 11시까지) 프로그램의 80% 이상을 ABC, CBS, NBC 세 개 방송사가 독점 공급함으로써 생기는 폐단 즉 방송의 획일화와 영세 프로덕션의 몰락을 방지하기 위한 반독점 규제법의 일환이었다. 이 제도의 핵심은 프라임 타임 4시간 중 적어도 3시간 이상은 주요 지상파 3사나 그 자회사의 프로그램을 공급받을 수 없으며 독립 프로덕션으로부터 프로그램을 공급받아야만 한다는 것이다.

1970년 시행되어 1996년 FCC의 탈규제화 정책의 일환으로 폐지되기까지 이 PTAR는 25년가량 유지되면서 각 주의 지역뉴스를 활성화시키고 할리우드의 독립 프로덕션들은 폭발적 수요 증가로 황금기를 누릴 수 있게 했다. 혹자는 이 제도를 현재 미국의 영상산업 주도의 가장 큰 이유로 평가하기도 하는 이유가 바로 이것이다. 전반적으로 PTAR 이후 전반적으로 비 네트워크 프로그램에 대한 수요가 늘어 신디케이션 산업의 초기 성장에 기여했으며, 지역방송사에도 경쟁을 도입, 지역방송사의 성장을 도모했던 것으로 평가되고 있다(송경희, 1999).

두 번째 정책은 판권 소유를 위한 자체제작 규정인 Fin-Syn Rule(Financial Interest and Syndication Rules)이다. 이 정책은 외주제작사가 제작한 TV 프로그램에 대해 1970년대 네트워크 3대 방송사인 ABC, CBS, NBC의 방송시장 지배력이 확대되는 것을 막고 독립제작사에게 힘을 실어주어 프로그램 다양성을 실현케 해 궁극적으로는 시청자 복지에 기여할 수 있도록 하기 위한 것이었다. 1970년 제작자들이 제기한 소송의 결과로 촉발되었으며, 1971년 재정적 이익 규제(Financial Interest Rule)와 1970년의 신디케이션 규제법(Syndication Rule) 제정 이후 1971년부터 효력이 발효되었다. Fin-Syn Rule은 결국 지상파 네트워크들이 신디케이션 시장(쉽게 말해 지상파 네트워크에서 방송된 프로그램이 지역 가맹 방송국이나 독립 방송사, 케이블 네트워크에서 재방송되는 2차 시장)에서 판권을 소유하지 못하도록 하며 단지 지상파 방송사들이 방송권만을 소유할 수 있도록 규정한 것이었다. 다시 말해 네트워크가 자체 제작한 프로그램에 대한 국내 신티케이션 행위를 금지하고 외주제작 프로그램의 국내 및 해외 신티케이션 행위 금지, 프로그램의 소유권이나 프로그램 유통으로부터 발생하는 수익의 전유(finance interest)를 금지하는 것이다(조은기, 2002).

미국의 3대 네트워크사가 독립제작사가 제작한 프로그램에 출자함으로써 만들어진 프로그램이 프라임타임(오후 7시~오후 11시)대의 방영 시 네트워크가 저작권을 가져 재정적 이익을 취하는 것을 금지하는 규칙.

미국의 3대 네트워크사가 자체제작하지 않은 프로그램을 미국 내에서 배급, 판매 하는 것을 금지하는 규칙.

이 정책은 일차적으로는 지역 방송사에 대한 네트워크의 지나친 시장 지배력에 반하여 그것을 완화하기 위해, 이차적으로는 네트워크 외의 방송 프로그램 시장인 신디케이션 시장과 독립제작사의 경쟁력 제고를 위해 도입된 것이었다. 실제로 제작자와 네트워크 간 거래관계의 공정성을 실현하여 수요자 독점력을 갖는 지상파 네트워크의 우월적 지위 남용 가능성을 억제할 수 있었다. 제작과 방송을 구분하고 프로그램 저작권 거래에 있어서의 위험 부담 메커니즘에 대한 새로운 국면을 열어 주었다.

도입 초기에는 자체제작보다 제작비 조절이 쉬울 것이라는 판단하에 네트워크사들이 쉽게 받아들일 수 있었고, 독립제작사들은 이로 인해 다양한 TV 프로그램을 제작할 수 있었다. 이를 기반으로 하여 재정적 안정을 이룰 수 있던 제작사들은 이후 이전과는 다른 방송 시스템을 구축할 수 있었다고 평가받는다.

하지만 본래 규제 목적과 달리 방송 프로그램 제작자 수가 감소하고 메이저 독립 제작사의 몸집 불리기에 기여한다는 비판에 직면하면서 1993년 주요 부분이 폐기되었고 1995년에는 완전히 폐기되었다.

2) 외주 규제정책의 폐지

이러한 규제정책들은 프로그램 다양화나 경쟁 활성화에 도움이 되지 않는다는 결론 하에 1990년대 중반 모두 폐기되었다. 케이블, 위성TV, 인터넷 등의 새로운 매체의 등장으로 시장에서의 네트워크 방송사의 영향력이 점점 약해지고 있기 때문이다. 또 네트워크 방송사의 수직적 결합의 영향력보다 제작사 간의 수직적 결합이 더 위험할 것이라는 지적 역시 외주정책의 폐기에 한몫했다. 이렇게 된 원인은 네트워크 방송사들의 수입원을 1차적 방영권으로만 제한하면서 방송사의 개별적 프로그램 지불 능력이 떨어졌고, 상대적으로 제작 능력이나 재정적 능력을 가진 헐리우드 프로덕션이 몸집을 불려오면서 그들의 영향력은 강화되었다는 것에서 찾아볼 수 있다.

외주 관련 규제정책들의 폐지 이후에는 수직적 통합이 급속도로 이루어지고 있는 것으로 보인다. 기존 메이저 제작사나 독립제작사들을 중심으로 TV 프로그램의 제작이 이루어졌고 이는 케이블 채널 프로그램 대 지상파 방송사의 프로그램의 경쟁 유형으로의 변화를 이끌게 되었다. 지상파 방송사들은 스튜디오를 통합하는 경향이 심해졌고 네트워크와 소유관계에 있는 스튜디오가 독점적으로 드라마를 공급하고 수직적 결합도가 점점 높아졌다(이만제 외, 2008).

또한 외주 정책 폐지 이후 프라임 시간대의 자체제작 편수가 급격히 높아지면서 자체제작한 주 시청시간대 오락프로그램의 최대 공급자로 네트워크 방송사들이 떠오르는 현상도 보였다. 2002-2003년 NBC는 프로그램의 100%를 NBC 스튜디오들로부터 공급받았으며 ABC는 88%의 프로그램을 디즈니 프로덕션으로부터 공급받았다. WB는 스튜디오 제작 파일럿 프로그램 중 59%가 WB 주문에 의한 것으로 이중 55%가 최종적으로 지상파 WB에 의해 선택되어 방영되었다(이만제 외, 2008).

앞서 이야기한 것처럼 1980년대 지상파 방송사들과 케이블 방송사 간 수직적 결합이 급격히 번지게 되면서 배타적으로 프로그램을 공급하는 것에 대한 논쟁이 있었고, 필수설비이론과 반경쟁법에 위배된다는 이유로 프로그램의 배타적 거래행위의 부당성이 제기되었다(Olson & Spiwak, 1993). 이에 대한 여러 차례 소송에서 미 법원은 대체로 배타적 프로그램 거래행위로 인한 반경제적 폐해보다 친경쟁적 효과가 더 높다고 판결을 내리고 있다.

그러나 의회는 다채널 비디오 프로그램 배급시장에서의 시장 성과를 높이기 위해 수직적 봉쇄행위를 법으로 금지시키는 프로그램 접근규칙을 제정하였는데, 시장으로의 진입이 활발하게 이루어지기 위해서는 시장봉쇄 행위를 법적으로 제한하여 종국에는 프로그램 배급시장의 성과를 높일 수 있어야 한다는 논리가 깔려있다.

미국의 프로그램 접근 규칙을 제정한 가장 큰 이유들 중 하나는 수직적 봉쇄가 가져오는 정적(static)인 관점에서의 경제적 효율성에도 불구하고 새로운 기술을 가진 사업자들이 배급시장에 활발히 진입하게 함으로써 장기적(dynamic) 관점에서 다채널 비디오프로그램 배급시장의 성과를 높일 수 있으리라는 기대였다. 현재와 같이 배타적 거래행위에 대한 직접적 규제가 존재하지 않는다면 신규 플랫폼 사업자들의 진입 유인이 줄어들 것이고 이는 다채널 유료방송 서비스 시장에서의 설비기반 경쟁의 저하로 이어질 것이다.

국내에서 벌어지고 있는 배타적 거래행위의 유형이 사업자의 합리적인 선택에 의한 것이 아니라, 새로운 기술을 바탕으로 한 신규미디어의 진입을 저해하려는 의도라면 이에 대한 정책당국의 강력한 개입이 요구된다(이상우·박민수, 2007).

3) 시사점

한국 방송시장과 미국 방송시장 간의 가장 큰 차이점은 시장의 크기라고 할 수 있다. 그 시장 규모가 자국 시장에만 국한된 것이 아니라 영어권 모두에 통용되기 때문에 가능한 일인데, 때문에 우리나라와는 시장에 투자되는 자본, 기술, 인력의 크기 부문에서 차원이 다르다고 할 수 있다.

미국 방송시장의 큰 특징은 공영방송사가 없다는 것이다. 철저히 시장논리에 따르는 방송시장이 운용되고 있기 때문에 규제 메커니즘 역시 민간상업방송사에 초점이 맞춰져 있다. 시장 중심주의적 논리에 따르고 있는 만큼 미국 방송계에서 ‘방송의 공공성/공공서비스’ 개념은 상당히 제한적이며 따라서 한국의 외주제작 정책을 적용시켜 보기에는 너무도 다른 시장인 것이다.

네트워크 방송사와 헐리우드의 스튜디오 제작사 간 긴밀한 협조, 경쟁을 통한 방송영상물을 제작해온 미국에서는 네트워크 방송사와 스튜디오 제작사 간의 경쟁이 매우 중요한 시장 활성의 촉매제가 되어왔다. 지상파 방송사와 물적 경쟁을 벌일 수 있는 타 제작사가 존재한다는 것 자체만으로도 방송영상물의 다원화를 위한 최적의 조건이 되는 것이다.

한국, 미국은 모두 방송영상산업을 하나의 산업 줄기로 보고 접근하고 있다. 이때 시장의 메커니즘을 제대로 고려하지 않고 정책적 규제를 펼치는 것은 한계가 있을 것이고 결국 한국 방송시장에서도 미국에서처럼 지상파 방송사들이 외주정책에 대한 규제 완화나 그에 상응하는 주장을 할 것이라고 예상할 수 있다. 앞서 살펴봤듯이 미국은 네트워크 방송사들에 대한 규제를 철폐했는데 이는 영상시장에서 지상파의 영향력이 상대적으로 약화되었기 때문이었다.

현재 한국의 영상시장에서는 지상파의 영향력이나 위상이 조금씩 변화를 겪고 있기 때문에 지금과 같은 규제형태는 조금 더 정교화 되어 시장의 경쟁 메커니즘을 해하지 않는 방향으로 실시되어져야할 필요가 있다.

3. 일본의 외주정책

일본의 방송시스템은 공영방송-민간방송의 양립이라는 큰 틀에서 보면 한국과 유사한 점이 많다. 또한 일본에서도 콘텐츠 제작에 있어서 독립제작사가 중요한 제작 주체라고 볼 수 있는데, 역시 대부분의 제작사가 영세하며 방송사-제작사 간의 관계 불균형이 심각하다고 알려져 있다.

일본의 외주정책은 공식적으로 외주제작을 규정하는 조항이 없는 현실에서 일반적으로 돈을 지불하고 협력으로 제작하는 모든 작품을 외주제작으로 간주하는 경향을 보인다(이연, 2002). 이러한 경향이 어느 정도 이어져 2010년 일본은 방송법 개정안을 내놓았다. 2009년까지는 통신·방송의 통합법 형태로 법개정을 추진하였으나 2010년 3월 5일 일본 국무회의를 통과한 개정안에서는 기존 8개의 통신·방송 관련법들을 4개로 통합하고 있다. 방송법 개정안의 특징 중 외주 정책과 관련하여 눈여겨볼 부분은 매스미디어 집중 배재 원칙에 관한 것이다. 즉 ‘매스미디어 집중 배제 원칙의 기본적인 부분을 방송법을 통해 규정(マスメディア集中排除原則の基本の法定化)’한 것이다. 일본 방송 사업에서 소유규제의 근거가 되었던 ‘매스미디어 집중 배제의 원칙’은 법률이 아닌 ‘방송국과 관련된 표현의 자유 향유 기준(放送局に係る表現の自由享有基準)에 의해 적용되어 왔다(백승혁, 2010). 이번 방송법개정의 특징은 매스미디어 집중 배제 원칙을 완화시키는 대신 법률로 위상을 상향시키는 것이라 할 수 있다. 즉, 하나의 기업이나 단체가 복수의 기간방송사업자를 지배하는 것을 법률로서 금지하였지만, 그 지배의 기준을 20%에서 33%로 완화시키는 것이 핵심이라 할 수 있다(안창현, 2010). 이러한 매스미디어 집중배제 원칙의 완화는 방송지주회사의 설립을 허용하였던 2008년 매스미디어 집중 배제원칙 완화의 연장선상에 있다고 하겠다(백승혁, 2010).

전기통신사업법 역시 일부 개정되었는데 특히 ‘분쟁처리기능의 확충’을 통해, 콘텐츠 제공사업자와 전기통신사업자간 전기통신역무의 제공에 관한 분쟁 그리고 전기통신사업자간 철탑 등의 제공을 둘러싼 분쟁을, 전기통신분쟁처리위원회(전기통신사업분쟁처리위원회에서 개칭)의 알선 및 중재의 대상이 되도록 하면서, 분쟁처리기능의 확충을 도모한 점이 눈에 띈다(백승혁, 2010).

일본의 전체적인 방송 시스템을 살펴보면 한국과 유사한 점이 많다. 먼저 일본의 방송계 역시 공공방송과 민간방송이 양립하는 이원체제인데 방송영상 콘텐츠의 제작 측면에 있어서 독립제작사가 중요한 제작의 주체로 자리하고 있다는 점을 들 수 있다. 하지만 일본의 외주제작사 역시 한국과 마찬가지로 대부분이 영세한 기업의 수준에 머물고 있기 때문에 불공정거래가 공공연히 이루어지고 있는 실정이다. 특히 계약 내용을 계약 당사자 간에 자유롭게 정할 수 있다는 계약 자유의 원칙이 우선시되고 있기 때문에 계약 자체를 정책적으로 규제할 근거가 부족한 상황이며, 민민 주도형의 해결을 바라고 있기 때문에 특정한 조치도 취하기 어렵다(백승혁, 2010).

법적인 조치는 공정거래위원회의 <사적 독점의 금지 및 공정거래의 확보에 관한 법률>과 <하청대금 지불지연 등 방지법>에 의한다. 총무성은 공정거래위원회가 기능하고 있는 상황에서 법적인 조치를 생각하고 있지 않다는 입장이다. 방송사나 외주제작사의 두 이해관계로 얽힌 주체들이 좋은 방향으로 스스로 타협해나갈 수 있는 간접적 가이드라인을 제시하는 것에 그치고 있는 것이다(백승혁, 2009).

1) 일본 외주제작의 역사

일본의 독립제작사는 40년이라는 나름의 긴 역사를 가진다. 긴 시간을 거치며 외주제작사의 속성에 의해 총 3세대로 나눌 수 있다. 제1세대는 TV MAN UNION과 같이 텔레비전 방송국 프로듀서들의 자발적인 독립으로 탄생한 독립제작사이다. 제2세대는 처음부터 독립제작사에서 출발하여 텔레비전 방송국에서의 경험 없이 독립제작사의 OJT를 통해 성장한 독립제작사이다. 현재 이러한 제2세대 독립제작사들이 업계의 중심에서 활동하고 있다. 그리고 제3세대는 현재에도 제1세대와 제2세대가 공존하고 있는 상황에서 명확하게 구분하기는 힘드나, 방송국과 독립제작사들의 대립과 거래 형태의 변화로 인해 새롭게 나타나고 있는 독립제작사를 말한다(백승혁, 2009).

오늘날 독립제작사들의 작업은 과거와 달리 매우 세분화되고 있으며, 독립제작사 주도의 완전 패키지 형태의 납품이 줄어들고 있다. 또한 방송국들이 자회사를 통한 발주 형태로 전면적인 전환이 이루어지면서 재하청을 받고 있는 상황이다. 이러한 영향으로 단순한 파견 회사로 전락할 위기에 직면해 있다. 즉, 제3세대 독립제작사들은 제작의 주체라기보다는 제작의 일원으로 파견 회사의 형태가 될 가능성이 있다(백승혁, 2010).

2) 일본 독립제작사와 방송사의 관계

유통 부문을 책임지고 있는 지상파 방송국은 독점적인 구조 속에서 생산 부문의 현장을 책임지고 있는 독립제작사에 비해 확실히 유리한 입장에 있다. 반면 계약서 상의 대부분의 권리를 방송국에 양도하고 있는 규정 때문에 독립제작사는 저작권 확보가 어려운 상황이다. 하청법 제정된 후 거래 계약서의 명문화가 이루어졌지만 계약 자유의 원칙에 의해 실질적인 효력은 가지지 못하는 것으로 보인다(백승혁, 2009).

방송국은 확보한 저작권을 이용하여 후속 윈도우에서 프로그램을 이용하는 데 있어서 적극적이지 않다. 대부분 1차적 이용을 통해 원금과 수익을 확보하기 때문에 이후의 수익 창출에 대해 크게 연연해하지 않는 것이다. 방송국이 저작권을 적극적으로 활용해서 수익에 대한 일정 부분을 배당해 준다면 방송국이 저작권을 확보하는 데 있어서도 어느 정도의 타협이 가능하다고 하겠으나 저작권은 저작권대로 방송국이 확보하고 있는 상황이며, 그 이용 또한 미미한 수준이다. 이에 독립제작사들은 자신들의 수입에 조금이라도 도움에 줄 수 있는 저작권 확보에 더욱 집착하게 되는 것이다. 방송국이 제대로 이용만 해준다면 전문 인력이 많이 확보되어 있는 방송국이 여러 방면으로 이용·전개하는 것이 유리하다는 것은 틀림없다(백승혁, 2010).

일본은 현재 불경기와 지상파 방송의 디지털 전환 등으로 인한 경영 악화의 영향이 제작비 감소로 이어지면서 독립제작사에 그 부담을 가중시키고 있지만 그 제작비의 산출조차 제대로 된 법적 근거를 가지고 있는 것이 아니다. 이러한 순환이 결국은 방송 콘텐츠의 질적 저하로 연결될 수 있기 때문에 이에 대한 고민이 필요할 것이다.

3) 일본의 외주제작 계약

방송국과 외주제작사가 직면하고 있는 가장 큰 갈등적 이슈는 제작비의 현실화 문제와 저작권 귀속에 대한 문제라고 할 수 있을 것이다. 한국은 ‘영상저작물에 관한 특례 조항’ 등을 두어 어느 정도 외주제작사의 권리를 보호하려고 하고 있지만 일본은 이와 같은 조항이 전무하다(백승혁, 2010).

일본은 그러면 저작권을 어떻게 보고 있는가. 일본의 저작권법에 의하면 방송영상 콘텐츠를 포함하는 ‘영화저작물’의 저작자는 그 영화저작물에 있어서 번안 또는 복제된 소설, 각본, 음악 그 외의 저작물의 저작자를 제외한 제작, 감독, 연출, 촬영, 미술 등을 담당하는 그 영화저작물의 전체적인 형성에 창작적인 기여를 한 자라고 규정하고 있다(일본 저작권법 제16조). 저작권법 제29조에서는 그 저작자가 영화제작자에게 해당 영화저작물의 제작에 참가하는 것에 약속했을 때에는 해당 영화제작자에게 귀속한다고 규정하고 있다. 여기에서 영화제작자라고 함은 영화저작물의 제작에 발의와 책임을 가지는 자(저작권법 제2조 제10호)로, 영화제작을 기획하고 자금을 제공하고 완성한 영화를 공급하는 일련의 과정을 자신의 책임과 자금 조달로 행하는 영화제작회사나 독립제작사 등이 해당된다(백승혁, 2010).

여기에서 문제는 저작권 귀속에 대한 중요한 해석의 기준이 되는 발의와 책임에 대한 기준이 불명확하다는 것이다. 법적인 해석에만 따른다면 방송영상 콘텐츠의 저작권은 독립제작사에 있으나, 제작비 제공 등을 근거로 방송영상 콘텐츠에 대한 책임과 콘텐츠의 기획에 대한 단순한 의견을 제시하는 것조차도 발의로 간주하고 있는 방송국의 해석에 저작권을 둘러싼 논쟁은 계속되고 있다(백승혁, 2010).

2002년에는 저작권 귀속 문제를 둘러싸고 NHK와 전 일본 텔레비전프로그램 제작사연맹(Association of All Japan Television Program Production Companies, ATP)의 충돌이 있었다. NHK의 하청 독립제작사와 위탁거래 계약에 관한 것이 논쟁의 중심이었는데, 외주제작사가 제작한 프로그램을 NHK에 넘기는 과정에서 그 프로그램의 저작권이 함께 NHK에 귀속되는 것에 대한 문제를 제기하면서 불거진 상황이었다. 이에 대해 공정거래위원회는 2003년 1월, 구체적인 거래 조건이 명시되지 않은 상태에서 저작권이 일방적으로 양도되는 것, 프로그램의 2차적 이용으로 인한 수익에 대한 외주제작사에 대한 배당이 부당하다는 것 등의 이유를 들면서 독점금지법상 외주제작사의 권리를 침해하고 있으므로 문제가 된다는 견해를 발표했다. 이 사건을 계기로 전 일본 텔레비전프로그램 제작사연맹(ATP)이 독립제작사의 제작 환경 개선을 위해 노력하게 되었으며 NHK를 비롯한 각 지상파 방송사들은 외주제작사와의 합리적이고 투명한 거래를 목적으로 하는 위탁거래 계약방침에 대한 자주 기준과 기획모집 방법 등에 대해 2003년부터 2004년에 걸쳐서 작성·공표했다(백승혁, 2010).

일본 총무성은 2004년 3월, 방송영상 콘텐츠의 제작 위탁 절차에 관한 공정성과 투명성을 확보한다는 방침 아래 <방송 프로그램의 제작 위탁에 관한 계약 견본>(이하 계약견본)을 공표했다(백승혁, 2010). 특히 이 계약견본은 지상파 방송사에 의해 외주제작사가 제작을 위탁받아 프로그램을 제작한 경우에 사용할 수 있는 견본으로 계약 목적을 비롯하여 프로그램의 개요, 저작권, 대가, 2차이용, 권리 처리 등 총 17항목에 걸쳐 정리되어 있다.

그러나 이 계약견본은 권장사항일 뿐 법적 구속력을 가지지 못하기 때문에 개별 계약으로 이루어지는 외주제작사-지상파 방송사 간의 계약 조건, 내용에 대한 직접적인 힘은 없는 것으로 거의 무용지물에 가까운 상태이다. 텔레비전 방송국-독립제작사 등의 이해관계자 뿐 아니라, 학계의 합의까지 이끌어내 만들어진 계약서로 공정한 거래를 위한 최소한의 계약 규정을 제시하고 있음에도 지켜지지 않고 있는 것이다. NHK를 포함하는 민간방송국들은 독립제작사와의 계약 시 통일된 계약서를 사용하지 않고 있고(계약서, 텔레비전 방송 프로그램 제작 위탁 계약서, 프로그램 제작에 관한 계약서, 프로그램 제작 위탁 계약서 등 다양한 형태를 취함) 계약서 내용 자체도 기존의 불합리한 계약 관행이 개선되었다고 보기는 어렵다(백승혁, 2010).

예를 들어서 저작권의 경우, 계약 견본에서는 다음과 같이 기술하고 있다.

<표 > 일본 저작권 관련 계약 견본 내용

제작 실태에 따라 발생하는 저작권의 귀속과 계약에 의한 저작권의 취급에 대해 결정하는 경우에는 그 취급에 대해 명기한다. 또한 계약에 있어서의 취급으로는 권리를 이전하게 하거나, 권리 행사의 대표자를 정하거나, 저작권의 귀속처와는 달리 권리 행사 창구를 설정하거나 하는 경우가 있다. 이러한 경우 공정한 협의를 행하는 것이 불가결하다.

프로그램 제작 사업자에게 저작권이 귀속되고, 방송 사업자가 방송권의 허락을 받는 경우에는 방송 사업자가 독점적으로 방송할 수 있는 기간, 횟수, 지역, 미디어를 정한 뒤에 그 결과를 명기한다. 또한 당초 취득한 방송권의 기간, 횟수, 지역을 초과하여 프로그램 방영권의 재구입을 방송 사업자가 희망했을 때에는 별도의 대가를 지불하여 해당 방송 사업자가 우선적으로 취득한다는 요지를 기술하는 것이 일반적이다.

출처: 백승혁(2009). 일본방송프로그램의 외주제작 현황.  『Global content 동향과 분석』 통권 303호.

여기서의 문제점은 실제로 방송국과 독립제작사 간에 체결되고 있는 계약서의 내용이 계약 견본의 내용과 많은 차이를 보인다는 점이다. 보통 일방적으로 방송국에 저작권 등의 관련 권리를 귀속시키는 것은 하청법에 위반되는 행위이지만 하청법 상 명확하게 규정되어 있는 부분이 매우 적다는 치명적인 문제점을 가지고 있는 것이다. <방송레포트>의 조사에 따르면, 하청법은 있으나 마나 하는 존재로 대부분의 경우 방송국과 독립제작사는 하청법에 대한 계약은 체결하지 않는 것이 현실이라고 한다. 문제는 당사자 간의 협의에 의해 결정된 것으로 인정되는 계약서의 내용이다(백승혁, 2010).

4) 일본의 외주제작 현황

김광호‧안영모(2001)의 『외주제작 프로그램 편성비율에 관한 연구』 pp.195-196를 참조‧재구성.

일본의 공영방송인 NHK는 전체 프로그램의 약 3분의 1정도를 외주제작에 맡기고 있다. 외주제작을 통해 신선한 프로그램을 공급하고자 함과 동시에 제작비를 절감하고자 했던 것이다. 2000년도에는 지상파 TV에서 정규 프로그램, 미니 프로그램 등 195편의 프로그램을 외부제작 프로덕션에 위탁하여 제작하였으며, 위성방송 하이비전 프로그램에서는 총 491편이 외주제작 되었다. 위성1채널과 위성2채널의 경우에도 외부 제작의 비율은 각각 81%와 72%로 나타났다. 특히 1990년대 들어서면서 외주제작 프로그램을 확대해가는 추세인데, 다매체‧다채널 환경에 적응하고 청소년층을 주시청자층으로 확대하기 위함으로 보인다.

민영방송의 경우 외주제작의 비율이 2000년도 당시 70%를 상회하는 것으로 나타났다. 민방의 자사제작 프로그램은 생방송 보도, 스포츠 프로그램 위주로 10-15% 정도이며 제작은 외부 스텝이 많았다. 외주제작이 일반화되어있어 방송사는 프로그램의 품질관리와 관리 감독에만 치중하고 외주제작사는 프로그램 제작을 전담하는 시스템이 온전히 정착한 것으로 보인다. 이러한 방송제작 기능 분화에 따라 독립제작사는 프로그램 제작에의 집중력을 높여 질 좋은 프로그램을 적기에 편성할 수 있게 하고 결국은 시청자 복지 증진에 기여할 수 있을 것이다.

5) 시사점

일본은 외주제작에 대한 특별한 법률적 규제가 없이 전적으로 시장에 의해 작동하게끔 둔다는 것이 큰 특징이자 우리나라와 차별적인 점이라 할 수 있다. 그러나 문화적, 구조적으로 볼 때 한국의 방송 시장과 유사점을 보이는데, 외주제작사가 드라마 제작 부문에 있어 큰 영향력을 가진다는 점, 수직결합한 공영, 민영방송국이 존재한다는 점이 바로 그것이다.

역사적으로 볼 때 일본 외주제작시장은 내부적으로 형성된 것으로 현재 일본시장에서 주시청시간대의 약 70%의 프로그램이 외주제작사에 의해 공급되고 있는 것으로 나타났다(백승혁, 2009). 그럼에도 불구하고 사업 규모는 여전히 영세한 것으로 나타나고 있다. 더불어 일본은 외주제작비를 방송사가 전액 지급하기 때문에 별도의 PPL이나 협찬은 필요하지 않다. 이 때 외주제작사는 독립적이고 창의적인 프로그램을 제작하기보다는 방송사의 제작의도에 따라 프로그램을 구성, 제작할 수밖에 없어질 것이고 이는 결국 외주제작사의 창의적이고 새로운 아이디어를 얻을 수 있는 외주제작사를 통한 프로그램 제작의 이점을 고스란히 잃게 만드는 부분이라 할 수 있다.

방송시장만을 감독, 규제하는 전문적 규제기관이 없기 때문에 계약 행위들을 일일이 규제하지 않는다는 점 역시 한국의 방송 시장과는 매우 다른 점이라고 할 수 있다. 하청법 등 거래계약서의 명문화는 이루어졌지만 지상파가 독점적인 역할을 차지하고 있는 만큼 방송사에 유리한 계약이 맺어질 수밖에 없는 상황은 이러한 제도 흐름의 단점으로 꼽힌다. 정책적 개입이 없는 만큼 불평등한 문제를 개별적 계약 관계 내에서 해결한다는 것에 제한이 따르기 때문이다.

Ⅵ. 결론 : 주요 현안별 정책 방안 제언

1. 표준계약서의 제출(신고) 의무제

1) 타당성

방송사와 외주제작사간 거래관계의 투명성을 제고할 수 있는 방안으로 표준계약서의 시행을 권고하고, 이를 사업자들이 준수해야 할 의무사항으로 인지하기 위해서는 일정부분 강제성을 띠어야 한다.

과거 방송위원회가 만든 외주제작 표준계약 가이드라인(2004년 12월)은 방송법상 이를 강제할 수 있는 법률상 근거 없이 마련된 ‘지침’에 불과하였다. 한편 하도급법상의 방송프로그램 제작의 용역위탁과 관련한 표준하도급계약서는 동법 제3조의2에 근거하여 사업자에게 그 표준하도급계약서의 사용할 것을 권장할 수 있을 뿐이다. 표준계약서는 문화산업진흥기본법 제12조의2 제3항에 따라 문화체육관광부장관이 그 시행을 권고할 수 있다. 하지만 이 역시 법률적 효력이 거의 없는 것이나 마찬가지이다. 따라서 가이드라인 및 표준계약서가 규제 장치로서의 역할을 다하기 위해서는 관련 법령에 강제조항이 명문화되어야 한다. 표준계약서 등이 법적 강제력이 없기 때문에 언제나 실효성 차원에서의 문제제기가 있어 왔다. 이를 보완하기 위해서 방송사업자와 외주제작사는 프로그램 거래시 적용할 수 있는 기본적인 계약기준(방송사별 표준계약서)을 상위 기관(문화체육관광부)에 신고하도록 하는 의무제를 도입할 것을 제안한다.

영국도 표준계약서에 준하는 시행규칙을 마련하여 사업자들이 개별 시행규칙을 작성하고 Ofcom의 승인을 받도록 하고 있다. 제출의 의무를 명시하는 것은 이를 변형된 형태로 볼 수 있다.

방송통신위원회가 외주제작 제도를 개선하는 안 가운데 하나가 공급기준 신고를 의무화하겠다고 공표한 바 있다. 이는 방송법에 공급기준을 의무화할 수 있는 조항을 신설하겠다는 취지로 볼 수 있다. 하지만 현재 표준계약서는 문화체육관광부에서 권고하도록 되어 있다. 따라서 프로그램 공급기준을 방송통신위원회에 신고하는 이원화된 체제로 운영된다면 사업자들의 혼선은 더욱 가중될 것으로 판단된다. 보다 일관된 정책을 유지하기 위해서는 문화산업진흥기본법에 사업자별 표준계약서를 문화체육관광부에 제출 의무를 부여하는 방안을 고려해 볼 수 있을 것이다. 그 시행대상으로는 우선적으로 한국방송공사 및 한국교육방송공사, 문화방송으로 한정하고 이후에 확대해 나가는 방안을 제안한다. 이 때 표준계약서 제출의 의무를 부여하는 것은 표준계약서 내용을 검토하여 그 적합성 여부를 판별하는 것이 아니라 첫 단계로서 방송사업자와 외주제작사간 분쟁 발생시 분쟁의 원인을 파악하는데 활용할 수 있는 근거자료를 축적하는 것만으로도 충분한 의의가 있다.

방송사업자들은 표준계약서 제출의 의무를 부과하는 것에 대해 사적 자치에 대한 정부의 과도한 간섭이라는 비판을 제기할 수도 있다. 하지만 방송프로그램 제작과 관련한 거래에서 불공정한 거래 관행을 시정하기 위해 도입되는 것으로 제도의 목적은 정당하다 할 수 있다. 또한 개별계약을 제출하는 것이 아닌 방송사별 표준계약서 또는 가이드라인을 제출하도록 하는 것이므로 법정제재와 같은 행정조치를 취하고자 함도 아니다. 따라서 규제 수단 가운데 가장 낮은 법적 장치를 채택하고 있는 것이므로 수단의 타당성도 확보된다고 할 수 있을 것이다(오양호 외, 2009, 5쪽). 계약의 자유를 제한하는 입법은 헌법상 과잉금지의 원칙에 위배되는 것으로 표준계약서 제출의 의무가 적법하지 않다는 주장이 있을 수 있다. 하지만 앞서 목적의 정당성과 수단의 타당성이 설득력을 가지기 때문에 헌법에 위반되는 사안은 아닌 것으로 볼 수 있으며, 이로써 사업자의 표준계약서 제출 의무가 법적 정당성을 확보할 수 있을 것으로 판단된다.

2) 정책안 :「문화산업진흥기본법」개정

방송사별 표준계약서 또는 제출 의무제를 도입하기 위하여 다음과 같이 문화산업진흥기본법 개정(안)을 제안한다.

「문화산업진흥기본법」 제12의2

③ 문화체육관광부장관은 문화산업의 공정한 거래질서를 구축하이 위하여 공정거래위원회위원장 및 방송통신위원장과의 협의를 거쳐 문화산업 관련 표준약관 또는 표준계약서를 제정 또는 개정하여 그 시행을 권고할 수 있다. 다만, 대통령령으로 정한 문화산업 관련 사업자 또는 「방송법」 제2조제3호에 따른 방송사업자, 「인터넷 멀티미디어 방송사업법」제2조제5호에 따른 인터넷 멀티미디어 방송사업자는 사업자별 표준계약서를 문화체육관광부에 제출하여야 한다.

이 때 우선적으로 공익적 방송의 책무를 지고 있는 한국방송공사, 한국교육방송공사, 문화방송가 표준계약서 제출의 의무를 지니고 있는 방송사업자로 대통령령으로 규정할 필요가 있다.

2. 방송사업자별 외주제작 시행규칙 제정 및 승인제 도입

1) 타당성

문화산업진흥기본법 제12조의2 제3항 개정을 통한 표준계약서의 제출 의무제를 도입하는 방안과 더불어 보다 적극적으로 방송사업자와 외주제작사간 계약 관계를 개선하기 위해서는 ‘권고’ 수준 이상의 법적 강제력을 지녀야 한다. 즉 기존의 방송사업자와 외주제작사간 불투명하고 비합리적인 거래관행을 바로잡기 위한 제도적 기반이 요구되는 것이다(최세경, 2011, 88쪽).

오랫동안 방송사업자들은 외주제작사에 불공정한 거래를 강요해 왔고, 이로 인해 외주제작사들은 자립기반을 형성하지 못하였으며, 콘텐츠사업은 정부정책에 의해 불균형적으로 양적 팽창만을 가져왔다. 다양한 개선책들이 제안되었지만, 실질적으로 제도화 하는 데는 많은 한계에 봉착해 왔다.

한편, 영국 Ofcom은 정부차원에서 보다 적극적으로 독립제작사를 보호하기 위한 정책을 추진하였다. 대표적으로 투명한 거래를 위한 계약조건의 마련 및 표준제작비 산정근거 작성 등을 명시한 Code of Practice(시행규칙) 제정을 의무화하였다. 공영방송사들은 Ofcom의 지침에 따라 시행규칙을 마련하고, Ofcom은 이를 승인하며, 그 준수 여부를 심의한다. 임정수(2005)는 이를 “자율규제의 타율적 관리”를 통한 규제의 실효성이 제고되었다고 평가를 내린 바 있다. 이는 방송사와 외주제작사간 계약서의 세부 조항들을 직접 심의하는 것은 아니기 때문에, 타율규제도 아니고, 계약의 자유 영역을 침해할 소지도 낮다. 따라서 사적재산에 해당하는 제작비와 저작권과 같은 민감한 사안을 다룰 때 자율적인 기준을 마련하도록 하는 이러한 모델은 좋은 본보기라 할 수 있다.

계약체결시 방송사가 우월적 지위를 남용할 가능성은 항상 내재되어 있고, 현재 성공적인 사례로 꼽히는 영국의 시행규칙 제정 제도는 우리의 상황에서도 실효성이 있을 것으로 판단된다. 따라서 이 제도를 위한 법적 근거를 마련하기 위해 다음과 같은 방송법 제77조의2 제정과 제108조 개정안을 제안한다.

2) 정책안 : 방송법 제77조의2(외주제작 시행규칙의 승인) 제정 및 제108조(과태료) 개정

방송법에 외주제작 시행규칙 승인과 관련한 조항을 신설하고, 제108조(과태료) 제1항 12의2호에 동법을 위반한 자에 대한 과태료 부과 근거 조항을 다음과 같이  제안한다.

방송법 제77조의2(외주제작 시행규칙 승인등)

① 방송사업자는 대통령령이 정하는 바에 따라 외주제작 시행규칙을 정하여 방송통신위원회의 승인을 얻어야 한다. 승인을 얻은 외주제작 시행규칙을 변경하고자 하는 경우에도 또한 같다.

② 방송통신위원회는 문화체육관광부와 협의하여 제1항의 규정에 의한 시행규칙이 현저히 부당하여 외주제작사 또는 시청자의 이익을 저해한다고 판단하는 때에는 방송사업자에게 상당한 기간을 정하여 그 시행규칙의 변경을 명할 수 있다.

③ 방송사업자는 제1항의 규정에 의한 시행규칙을 준수하여야 하며, 2년마다 방송통신위원회의 심의를 받아야 한다.

방송사별로 외주제작 시행규칙을 마련하도록 하고, 이를 방송통신위원회로부터 승인을 얻도록 하며, 그 내용을 변경하고자 하는 경우에도 동일한 절차를 밟도록 한다. 뿐만 아니라 2년마다 방송사업자들이 시행규칙을 잘 준수하고 있는지 여부를 심사받도록 한다. 이는 지속적인 관리․감독을 통해 정책의 일관성을 유지하기 위함이다. 또한 시행규칙의 내용에서 불공정한 계약을 체결할 소지가 발견된다면 이에 대한 시정을 명령할 수 있는 법적 근거를 명문화한 것이다.

방송법 제108조(과태료)

① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 3천만원 이하의 과태료에 처한다.

12의2. 방송사업자로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자

가. 제77조의2제1항의 규정에 위반하여 승인 또는 변경승인을 얻지 아니한 자

나. 제77조의2제2항의 규정을 위반하여 시행규칙을 변경하지 아니한 자

다. 제77조의2제3항의 규정을 위반하여 시행규칙을 준수하지 아니한 자

방송법상 시행규칙 승인과 관련하여 해당 조항을 위반할 경우 가능한 법적 조치는 과태료를 부과하는 것이다. 각 사안별로 위반 정도를 고려하여 구체적인 금액은 시행령 [별표 4] 위반행위의 종류별 과태료의 부과기준에 명시하여야 할 것이다.

3. 외주제작 시행규칙의 주요 요건(안) : 저작권 귀속 및 배분 근거 등

1) 타당성

외주제작 시행규칙은 방송사업자가 방송편성을 전제로 방송프로그램을 제작 및 납품 받게 되는 외주제작사와의 계약 체결시 참고해야 하는 기본원칙이자 가이드라인이다. 이를 통해 불공정한 거래관계를 시정하고, 계약과정의 명료성, 비용의 투명성 그리고 관계의 평등성을 제고하기 위한 장치로서의 역할을 해야 한다(이만제 외, 2009, 19쪽). 따라서 이 시행규칙은 방송사업자와 외주제작사간에 협의를 통해서 작성할 것을 명문화할 필요가 있다.

Ofcom은 시행규칙에 뉴미디어 및 상호작용 서비스에 관한 권리배분 방식까지 세분화하도록 하고 있으며, 방송사들이 정하는 제작비의 범위와 그 결정요인도 명시하도록 하고 있다. 또한 합리적인 계약을 위해 필요한 조건과 절차를 Ofcom이 정하면 그 틀에서 방송사가 자율적으로 관련 기준을 제시하도록 하고, 외주제작사는 이를 통해 불평등한 계약을 하지 않게 된다(최세경, 2011, 89쪽). 이처럼 방송법 및 동법 시행령을 통해서 외주제작 시행규칙의 기본적인 방향을 제시하고 그에 따른 세부적인 기준들은 사업자들의 자율에 맡겨 기본적인 계약의 자유는 충족시킬 수 있다.

기존 외주제작 표준계약 가이드라인 및 방송3사의 계약서를 살펴보면, 영국의 BBC 시행규칙과는 상이하게 방송프로그램 제작원칙 및 제작과정에서 발생하는 문제에 대한 책임소재를 분명히 하는 조항들이 주를 이루고 있다. 때로 이러한 조항들이 일방적으로 외주제작사에게 불리하게 작성되어 있기 때문에 이를 사전에 예방하기 위한 장치로서 외주제작 시행규칙이 필요하다. 영국의 BBC 및 채널4의 시행규칙 가운데 우리의 경우에 적합한 구성 요건들을 수용하여 제안하면 다음과 같은 법제정이 요구된다. 또한 간접적으로는 시행규칙의 일부 주요한 내용은 연차보고서 등을 통해 공개하도록 함으로써 공영방송의 책무를 강화하는 효과도 얻을 수 있을 것이다.

2) 정책안 : 외주제작 시행규칙의 주요 요건

방송법 시행령에 방송법 제77조의2(외주제작 시행규칙의 승인등) 신설 조항에 근거하여 시행규칙에 포함되어야 할 주요 내용과 승인절차 및 심의절차에 대한 법적 근거를 명시할 것을 제안한다.

시행규칙에 포함되어야 할 주요 내용으로는 저작권 유형을 세분화하고, 이에 대한 저작권 귀속 및 배분의 기본 원칙을 방송통신위원회가 명학하게 인지할 수 있도록 명시해야 한다. 표준제작비 역시 장르별 제작비의 차이를 고려하여 구체적으로 분류하여, 유형분류의 기준 및 제작비 범위 등을 밝혀야 한다. 또한 분쟁발생시 분쟁해결방법도 명문화하여 공정한 거래 환경 조성을 위한 사업자의 노력을 보여줄 필요가 있다. 각 요건들의 세부 방침은 방송통신위원회가 규칙을 제정하여 밝히고, 그 틀 안에서 방송사업자별로 비즈니스 환경의 특성을 고려하여 시행규칙을 마련하도록 한다.

방송법 시행령 제〇조(외주제작 시행규칙의 승인등)

① 법 제77조의2제1항의 규정에 의하여 방송사업자가 외주제작 시행규칙을 정할 때에는 외주제작사와 협의를 거쳐 다음 각호의 사항을 포함하여야 한다.

가. 저작권 유형별 귀속 및 배분의 기본원칙

나. 표준제작비 가이드라인(제작비 산정 근거 및 제작비 범위)

다. 방송제작 기준(방송법 및 방송심의규정 준수)

라. 분쟁해결 방법

② 방송통신위원회는 제1항 각호의 규정에 따른 세부 원칙은 방송통신위원회규칙으로 정한다.

③ 방송통신위원회는 제1항 각호의 사항을 심사하여 승인여부를 결정하고 그 결과를 30일 이내에 신청인에게 통보하여야 한다.

④ 제1항 내지 제2항에 따라 방송통신위원회가 외주제작 시행규칙을 승인을 하는 경우에는 별지 제〇호에 따른 승인장을 교부하여야 한다.

⑤ 법 제77조의2제3항의 규정에 의한 방송사업자의 시행규칙 심의에 필요한 구체적인 절차 및 방법에 관하여는 방송통신위원회규칙으로 정한다.

(1) 저작권 귀속 및 배분

영국은 외주제작사가 저작권을 보유하는 것을 기본 전제로 하고, 저작권은 양도가 가능하기 때문에 이러한 권리 및 계약 관계를 시행규칙을 통해 분명하게 명시하도록 하고 있다.

BBC와 채널4는 저작권 배분 기준이 다른데, BBC는 국내방송권에 대한 독점권을 확보하고, 5년을 기한으로 이후 2년은 합의하에 연장 가능한 것으로 한다. 그 외 상업적 이용권은 독립제작사에게 넘기고, 제3자 투자 등과 관련된 협상은 독립제작사에 유보한다. 반면, 채널4는 표준제작비를 지불하면, 주요 저작권(1차 방영권, VOD 방영권, 필름 일부 이용권, 웹사이트 이용권 등을 포함)을 확보하고, 이를 이용하는 기간은 3년으로 제한한다.

우리의 경우, 외주제작 형태가 매우 다양해서 저작권 배분의 유형 역시 각양각색이지만, 방송사별로 외주계약 형태를 고려하여 기본적인 원칙을 세우는 것은 가능하다. 표준계약서는 사업자의 합의 사항으로 하지만 표준제작비를 공표하는 시스템과 더불어 불합리한 유통 관행을 개선할 수 있을 것이다.

○ 기본 원칙(안)

① 표준제작비 산정시 고려한 저작권 범주를 밝힌다(저작권 배분 논란시 주요 근거자료가 된다).

② 저작권 이용 기한을 명시한다.

③ 창작인력 파견을 통한 공동저작물의 경우, 연출자를 파견하여 제작지원하는 경우가 가장 일반적인 형태라고 한다면 이를 기준으로 한다. 이 때는 (표준제작비 지급을 가정하고) 공동으로 저작권을 보유하는 것을 원칙으로 한다. 또한 저작권 수익배분율(50:50)을 명시한다.

④ 공동제작의 경우(연출자가 파견된 경우라 하더라도), 방송사업자가 방송프로그램 제작에서 발생하는 모든 책임을 독립제작사에게 부담시키는 경우는 외주제작사가 저작권을 갖는 것을 원칙으로 한다.

이후 방송사와 외주제작사가 분쟁이 발생할 경우 저작권과 관련해서 시비를 판별할 수 있을 정도로 즉, 입증자료로서 활용가치가 있는 정도의 기준이 명시되어야 하고, 원칙이 세워져야 한다. 이러한 기본 원칙은 방송사의 계약자유의 범주에 속하므로, 정부가 개입하지는 않으나 구체성과 명확성은 확보되어야 할 것이다.

(2) 분쟁 해결 방법

분쟁 발생시 어떤 과정을 거쳐 분쟁을 해결할 것인지에 대한 대응방법을 명시함으로써 보다 신속한 대응이 가능하도록 하는 것이 필요하다. 방송프로그램 제작과정 중에 발생한 분쟁에 대해 적시에 해결책을 모색하지 못하는 경우, 극단적으로는 시청자에게 양질의 프로그램을 제공하지 못하게 되는 상황에까지 이를 수 있다. 따라서 방송사별로 분쟁해결을 위해 가장 효율적인 방안을 모색하여 명시해야 한다. 이를 따르지 않을 경우, 분쟁해결을 위한 노력이 부족하였던 것으로 판단하고, 분쟁에 대한 책임을 방송사 또는 외주제작사에 부과할 수 있는 근거가 될 수 있다. 한편 분쟁이 발생할 때 분쟁해결 방법을 모색하는데 드는 시간을 절약할 수 있을 뿐만 아니라 신속하고 적극적인 대응으로 더 큰 혼란을 사전에 예방할 수 있다. 채널4와 같이 때에 따라서는 분쟁해결을 위한 방송사 내부 조직을 구성할 수도 있다.

○ 표준계약서 내 분쟁해결 조항 제정

<방송사 내 분쟁조정 부서가 없는 경우>

제○조 (분쟁해결)

법률상 분쟁이 발생한 경우 갑 또는 을은 분쟁중재위원회의 조정을 신청할 수 있다. 분쟁이 해결되지 않거나 분쟁중재위원회의 조정이 불성립되는 경우, 분쟁중재위원회의 중재규칙에 따라 중재로 최종 해결한다.

이와 같이 중재조항을 시행규칙에 명시하고 계약서상에 분쟁해결조항으로 규정해 두면 언제들지 중재를 이용하여 분쟁을 해결할 수 있다.

(3) 보고의 의무 : 연차보고서 및 방송산업실태조사보고서

방송사들은 매년 연감(연차보고서)을 발행하고 있고, 한국방송공사의 경우 이사회가 방송의 기본운영계획을 심의․의결하도록 되어 있다. 이 때 연차보고서에 외주프로그램 제작수, 저작권 배분 형황, 표준제작비, 분쟁이 일어난 수와 사례, 분쟁조정 결과 등에 대한 내용도 수록하도록 한다. 이를 명문화할 수 없으나 방송의 기본운영계획을 보고할 때 이에 대한 내용을 포함시키도록 하고, 시행규칙에 정상적인 거래관행을 저해하는 내용은 포함하고 있지 않은지 등을 운영계획 심의시 반영한다. 또한 방송통신위원회는 매년 <방송산업실태조사보고서>를 작성하기 위한 기초자료를 방송사업자에게 요청할 때 관련 자료를 제출하도록 한다. 현재 외주제작 방송프로그램에 대한 자료를 수집하고 있으나, 제대로 양식을 갖추어 내는 경우가 드물어 저작권 분배 현황을 집계하기 어렵다. 하지만 시행규칙(표준계약서) 및 표준제작비와 같은 가이드라인들이 수집된다면, 간접적으로 현 관행을 파악할 수 있으며, 일정부분 거래관계를 정화시키는데 일조할 수 있을 것이다.

4. 표준제작비 기준(안)

1) 타당성

방송사와 독립제작사간 갈등의 핵심 사안 중 하나가 제작비 지급이다. 방송사업자와 외주제작사간에 극명한 입장 차이는 합의점을 찾기 힘든 상황이고, 실 제작비보다 낮은 제작비 지급은 외주제작사로 하여금 간접광고와 협찬고지를 통해 부족한 제작비를 충당할 수밖에 없도록 하는 왜곡된 시장구조를 초래했다. 기존에 표준제작비 기준이 필요하다는 공감대는 형성되어 있으나, 외주제작 형태가 복잡하고 다양한 요소들을 고려해야 하는 점 때문에 제작비 기준을 마련하는 것이 정책적 현안이지만 유보된 상태였다.

영국은 앞서 언급하였지만, Code of Practice에 비용의 투명성을 입증할 수 있는 표준제작비 기준을 명시해야 한다. PSB들은 표준제작비를 2년 단위로 조정하고, 매년 사업계획 발표 때 보고의 의무가 있기 때문에 대개 홈페이지 등을 통해 정보를 공개하고 있다. 이처럼 보고가 공식적인 절차를 따름에 따라 비용의 투명성을 기할 수밖에 없고 이는 자율적인 조정 기능을 하게 된다.

본 연구에서는 방송법 제77조의2와 방송법 시행령 제○조 외주제작 시행규칙 승인 관련 규정을 신설할 것과 동 규정에 근거하여 시행규칙에 표준제작비 가이드라인을 명시하는 하는 것을 제안하고 있다. 따라서 법적 근거도 마련하고 있다고 볼 수 있다.

구체적으로 표준제작비 가이드라인을 마련하기 위해서 영국이 좋은 모델이 되고 있다. 영국은 방송사별로 표준제작비 책정 기준은 상이하다. BBC는 표준제작비가 1차 방영권에 대한 지불 금액인 반면, 채널4는 주요 저작권에 대한 지불 금액이다. 또한 BBC는 장르별로 유형을 세분화하고, 그 유형별로 시간당 프로그램 제작비를 산정하고 있다. 또한 유형에 따라서는 네트워크와 국가/지역 단위에 따라 시간당 프로그램 제작비가 상이하게 책정되어 있다. 반면 채널4는 peak 타임 여부에 따라 표준제작비를 최저가격과 최고가격을 동시에 제시한다. 표준제작비 기준은 프로그램의 가치, 장르의 특성, 편성시간대, 예상되는 제3자의 투자수준, 출연진, 예상 제작비, 촬영일수, 촬영장비, CG 기술사용 정도 등을 감안한 것이다. 우리의 경우는 여기에 프로그램의 광고 수입도 반영해서 고려해야 할 것이다.

표준제작비는 외주제작사가 프로그램을 제작하기 위해 필요한 최소한의 경비를 보장할 수 있어 한다. 하지만 표준제작비 기준을 최저 제작비로 산정하게 될 경우 오히려 이 기준이 악용될 소지가 있다. 따라서 표준제작비는 평균적인 제작비를 기준으로 해야 할 것이다. 이 때 방송사와 외주제작사간 합의에 따라 장르별, 포맷별 제작비를 구분하여, 산정해야 한다.

드라마/예능/교양 및 시사보도/다큐/기타 등의 장르별로 표준제작비를 구분하는 방안을 제안하였다.

2) 정책안 : 장르별 표준제작비 가이드라인

외주제작 방송프로그램의 장르구분은 다음과 같이 할 수 있다. 또한 각 장르별 세부유형들은 제작비 단가에 따라 더 세분화할 수 있다.

가. 드라마

중저비용1/일일드라마

중저비용2/주말드라마

고비용/미니시리즈물

프리미엄 드라마

나. 예능

리얼버라이어티쇼(프리미엄/고비용/중저비용)

오디션 프로그램(프리미엄/고비용/중저비용)

코미디

토크쇼

게임/퀴즈쇼

기타

다. 교양 및 시사보도

일일/생활정보프로그램(고비용/중저비용)

인포테인먼트(고비용/중저비용)

라. 다큐

중저비용 다큐멘터리

고비용 다큐멘터리

프리미엄 다큐멘터리

마. 기타

어린이/만화

상기의 장르 구분에 따라 다음과 같이 유형을 세분화하고 제작비 기준도 마련할 수 있을 것이다. 이 때 실질적으로 제작비 단가가 차별화되는 근거를 기준으로 표준제작비를 구분하는 것이 무엇보다 중요하다. 이러한 책정 기준들을 고려하여 매년 각 세부유형별로 제작단가를 산정할 수 있을 것이다.

<표 > 장르별 세부유형 및 제작비 산정 기준

장르	유형	제작비 산정 기준
드라마	중저비용 1 - 일일드라마	- 출연진, PD, 작가 등급 - 촬영 장소 - 촬영기법 및 특수효과 사용 - 후속 시리즈가 나올 수 있는 작품인지 여부 - 특집 기획물로 대형 제작 규모(블록버스트급) - 방송사 인력 파견 여부
	중저비용 2 - 주말드라마
	고비용 - 미니시리즈물
	프리미엄 드라마
예능	리얼 버라이어티쇼	- 출연진 구성 - 촬영장소, 스튜디오 규모 - 포맷의 가치(수출가능성 여부) - 편성시간대 및 빈도 - 방송사 인력 파견 여부
	오디션 프로그램
	토크쇼
	코미디
	게임쇼
	기타
교양	일일/생활정보프로그램	- 출연진 구성 - 편성 빈도 - 일상적 주제, 가벼운 주제 등을 다루며 유익한 정보 제공 - 방송사 인력 파견 여부
	인포테인먼트
	시사․보도
다큐	중저비용 다큐멘터리	- 가벼운 주제나 관찰적 다큐 - 일일 다큐 등 편성횟수 고려 - 대형작으로 장시간에 걸쳐 제작 - 방송사 인력 파견 여부
	고비용 다큐멘터리
	프리미엄 다큐멘터리

*장르별 유형은 하위항목들을 더 세분화할 수 있음. 예를 들어 중저비용 1 유형도 상황에 따라 일일드라마(오전)/일일드라마(오후)로 구분할 수도 있을 것임.

5. 대체적 분쟁 해결 : 콘텐츠분쟁중재위원회의 설립(기존 콘텐츠분쟁조정위원회의 역할 확대)

기존 콘텐츠분쟁조정위원회의 기능을 확대하는 방안에 기초한 것이다.

1) 타당성

현재 방송사업자와 외주제작사간 분쟁이 발생하는 경우 이를 조정할 수 있는 권한을 가진 기구가 방송법 개정안이 통과하게 되면 4곳(방송분쟁조정위원회, 콘텐츠분쟁조정위원회, 하도급분쟁조정협의회, 한국저작권위원회 조정부)이 된다. 이처럼 동일한 거래행위에 대해 이를 조정할 수 있는 피해구제 기구가 분산되어 있어 규제비용을 증가시킬 뿐만 아니라 사업자들의 혼선을 초래할 소지가 크다. 또한 다수의 분쟁조정기구가 존재하는 경우, 어느 한 쪽에 유리한 조정이 이루어졌다는 선례가 발생하게 되면 사업자들은 사안에 따라 특정 분쟁조정기관을 선호하게 될 우려도 존재한다.

기존에 분쟁조정위원회의 필요성이 대두되었고, 관련 정책기관 및 규제기관이 관련법을 토대로 분쟁조정위원회를 설치할 수 있는 법 조항을 신설함에 따라 이처럼 유사기구가 양산된 것이다.

분쟁조정기구를 통해 분쟁 발생시 신속한 대응이 가능하고, 소송까지 이어지기 전에 합의를 거칠 수 있는 장치가 마련됨으로써 비용도 절감되는 효과가 분명 있다. 뿐만 아니라 비공개로 진행되기 때문에 분쟁당사자는 프라이버시를 보호할 수 있는 이점까지 있다. 하지만 이러한 효율적이고 민주적인 ADR 제도가 현실적으로는 분쟁조정을 위해 당사자가 조정에 응해야만 가능하다. 따라서 그렇지 않을 경우 ‘조정불성립’으로 결정되어, 분쟁을 해결하기 위한 아무런 조치를 취할 수 없다는 한계를 지닌다. 특히 방송사업자와 외주제작사간 분쟁발생시 방송사업자가 분쟁조정에 응하지 않을 가능성이 높아, ADR 제도에 대한 기대가 크지 않다는 의견들도 있다.

관련 업계 인터뷰 결과 외주제작사 뿐만 아니라 방송사업자들 역시 ADR 제도의 효과에 대해 부정적인 입장이었다.

따라서 이러한 현 분쟁조정위원회의 한계를 보완하기 위해서는 기존 콘텐츠분쟁조정위원회가 조정의 업무뿐만 아니라 중재의 역할까지 함께 하는 기구로 그 기능을 확대할 것을 제안한다.

영국의 경우는 방송사와 외주제작사간 분쟁이 발생할 경우, 방송사업자별로 해결 방법이 상이하다. 대표적으로 BBC는 1차적으로 관련 부서에서 문제를 해결하도록 하고, 28일 이내에 합의가 이루어지지 않을 경우, CEDR(조정기구)에서 해당 분쟁을 해결하도록 시행규칙에 명시하고 있다. CEDR은 비영리기구로 분쟁해결을 위한 민간 사적 조정 기구이다. 이 기구는 방송 관련 분쟁에 한정된 것이 아니라 국제적인 분쟁사안까지 포괄적으로 다루고 있으며, 조정뿐만 아니라 중재 역할까지 담당하고 있다. 중재를 통한 결정은 법적구속력을 가지며, 이러한 분쟁 해결 서비스는 유료로 제공된다. 비용은 기금으로 활용되어, 자선 사업 등을 통해 기부된다.

우리나라에도 조정과 분쟁을 함께 수행하고 있는 기관으로는 방송통신위원회 산하의 언론중재위원회를 들 수 있다. 조정과 중재는 별도의 절차를 거치게 되어 있으며, 조정 절차 중에라도 중재신청이 가능하다. 중재결정은 확정판결과 같은 효력이 있기 때문에 중재부의 중재결정으로 사전이 종결된다. 이 때 중재신청을 하기 위해서는 신청인과 피신청인 사이에 중재부의 결정에 따르기로 하는 합의서 제출이 전제되어야 한다.

한편 민간차원에서 이루어지는 사적 분쟁 조정 기구로는 대한상사중재원을 들 수 있다. 대한상사중재원은 알선, 조정, 중재를 모두 담당하며, 조정은 분쟁당사자간의 합의를 도출하는 것이고, 중재는 조정을 통한 합의 실패시 신청가능하다. 뿐만 아니라 중재를 신청하기 위해서는 반드시 계약서상 중재조항 또는 별도의 중재합의가 있는 경우에만 가능하다.

이처럼 중재는 조정보다 법적 구속력이 명확한 것으로, 현 콘텐츠분쟁조정위원회가 콘텐츠 사업자들간 분쟁 발생시 중재 역할까지 수행할 수 있게 되면 보다 분쟁발생에 대한 적극적인 대응조치를 취할 수 있게 된다. 뿐만 아니라 현 분쟁조정 체제에서는 방송사업자와 외주제작사간에 발생한 저작권 관련 문제는 저작권위원회가 조정하도록 되어 있는데, 여기서 해결되지 못한 사안들은 중재위원회에서 다룰 수 있게 된다. 하도급분쟁조정협의회에서 조정이 성립되지 못한 사안 역시 콘텐츠분쟁중재위원회에서 중재할 수 있게 됨으로써 조정기구의 한계를 보완할 수 있을 것이다.

따라서 현 콘텐츠분쟁조정위원회의 역할을 확대하는 방안을 통해 보다 실효성 있는 분쟁조정기구로 거듭날 필요가 있다. 이에 다음과 같은 콘텐츠분쟁중재위원회 설립안을 제안한다.

2) 콘텐츠분쟁조정위원회 개편(안) : 콘텐츠분쟁중재위원회

기존의 콘텐츠분쟁조정위원회가 조정의 기능만 수행해오던 것에서 중재의 기능까지 확대하기 위해서는 현 분쟁조정위원회를 다음과 같이 개편할 것을 제안한다.

먼저, 기존에 분쟁 조정을 위한 인력 및 조직 구성은 그대로 유지하고, 분쟁 중재를 위한 인력 확충 및 전문성 확보에 중점을 두는 것이 보다 비용 측면에서 효율적일 것이다. 콘텐츠분쟁조정위원회는 4개 분과별 조정위원이 있으며, 각 분과별로 조정장 1인과 조정위원 2인에서 6인까지 구성할 수 있도록 되어있다. 현재 조정위원은 콘텐츠산업진흥법 제29조에 따르면, 위원장을 포함하여 10명 이상 30명 이하의 위원으로 구성하도록 되어 있다. 하지만 현재 분과는 4분과이지만, 조정 대상이 되는 분야는 14분야로 최대 30명의 조정위원이 위촉되어 있다 하더라도 분야별로 평균 2인에 불과하다. 현재 대한상사중재원이 조정위원을 3인 위촉하고 있고, 언론중재위원회는 5인 이내로 조정을 위한 전문가를 구성하도록 하고 있다. 관련 법령에 중재인의 수가 명시되지 않았다면, 중재법에 근거할 때 3명이 최소 인원으로 해석할 수 있다. 따라서 현재 조정위원의 인력을 확충할 필요가 있다. 더불어 새롭게 역할이 부여된 중재를 위한 중재위원을 위촉해야 한다. 중재는 단심제로 종결하기 때문에 중재위원(또는 중재인)은 법원의 법관처럼 법률적 판단을 할 수 있는 능력뿐만 아니라 실질적으로 사업자들간에 발생하는 불공정한 거래행위 또는 분쟁사안들을 파악할 수 있는 전문적 식견을 필요로 하므로 조정위원보다는 엄격한 자격요건을 요구할 필요가 있다.

중재법 제11조(중재인의 수) ① 중재인의 수는 당사자 간의 합의로 정한다.

② 제1항의 합의가 없으면 중재인의 수는 3명으로 한다.

<표 > 현 콘텐츠분쟁조정위원회 재편(안) : 콘텐츠분쟁중재위원회

구분	재편 전	재편 후
기구 이름	현 콘텐츠분쟁조정위원회	콘텐츠분쟁중재위원회
소속	한국콘텐츠진흥원	한국콘텐츠진흥원(유지)
위원 구성	위원장 1인(문화체육관광부장관 임명) , 10인~30인 조정위원	위원장 1인(문화체육관광부장관 임명), 50~60인 조정위원 확충 50인 이상 중재위원 위촉
조직 구성	조정1분과(게임) 조정위원 조정2분과(에듀테인먼트) 조정위원 조정3분과(방송영상) 조정위원 조정4분과(출판,음악,공연,미술,캐릭터,만화,애니메이션,광고,패션,공예품,데이터베이스)	․기존 분과별 조정위원은 그대로 유지하나, 조정위원을 확대하여, 사안에 따라 적합한 인력을 배치할 수 있도록 함. ․중재인은 조정위원과 별도로 분과별로 중재인을 위촉하여 인력풀을 구축함. 또한 중재인은 분쟁당사자가 직접 선정 또는 사무국에서 추천한 중재인 후보 중에서 3인~5인 선임할 수 있도록 함.
	각 분과별 조정장 1인 조정위원 2인~6인 위원장이 지정
위원의 자격요건*	1. 법학 또는 콘텐츠 관련 분야의 학과에서 조교수 이상의 직에 있거나 있던 사람 2. 판사․검사 또는 변호사의 자격이 있는 사람 3. 콘텐츠 및 콘텐츠사업에 대한 학식과 경험이 풍부한 사람 4. 이용자 보호기관 또는 단체에 소속된 사람 5. 4급 이상 공무원 또는 공공기관의 직에 있거나 있었던 사람으로서 콘텐츠 육성 업무 또는 소비자 보호 업무에 관한 경험이 있는 사람	․조정위원의 자격은 그대로 유지함. ․중재인의 자격은 조정위원보다 높은 수준의 경력 및 전문성을 요하는 기준으로 명시함. 1. 판사․검사 또는 변호사의 직에 15년 이상 있던 사람 2. 관련 분야에서 2급이상 공무원의 직에 있던 사람 3. 법률․경제․경영․신문방송학․정보통신․콘텐츠 관련 분야의 학문을 전공하고 대학이나 공인된 연구기관에서 15년 이상 근무한 자로서 부교수 이상 또는 이에 상당하는 직에 있던 사람 4. 관련 기업 또는 이용자 보호 활동에 15년 이상 종사한 경력이 있는 자
위원의 임기	3년(1차 연임가능)	3년(1차 연임가능)
분쟁신청	분쟁당사자	분쟁당사자
분쟁 해결 대상**	콘텐츠산업진흥법 제30조, 콘텐츠분쟁조정위원회 조정규정 제3조 제8호
	<콘텐츠산업진흥법> 1. 콘텐츠사업자간, 콘텐츠사업자와 이용자간, 이용자와 이용자간 콘텐츠 거래 또는 이용에 관한 분쟁 **예외 사항 1.저작권의 귀속, 감정 등 저작권 및 저작인접권에 관한 분쟁 2. 방송사업자의 방송프로그램의 공급 및 수급 관련 분쟁, 방송사업구역 관련 분쟁, 중계방송권 등 재산권적 이해와 관련된 분쟁 등 3. 전기통신역무의 제공과 관련하여 이용자에게 손해를 입힌 경우의 손해배상, 설비 등의 제공․공동이용․도매제공․상호접속․공동사용이나 정보의 제공 등에 관한 협정의 체결 등	분쟁 조정 대상을 동일함. 분쟁 중재 대상은 기존의 기구들이 조정 역할만 하므로 중재 대상은 확대될 수 있음. 즉, 분쟁 조정 예외 사항들이 중재 대상으로 포섭됨.
효력	재판상의 화해	조정 - 재판상의 화해 중재 - 법원의 확정 판결

또한 조정과 중재 절차는 이후에 언급하겠지만, 중재의 경우 중재위원을 선임할 권한이 당사자에게 있도록 한다. 당사자가 중재인을 직접 선정할 수도 있고, 또는 사무국의 중재위원들 중 사무국이 추천한 후보자 명단에서 선정할 수도 있도록 한다. 이는 대한상사중재원이 채택하고 있는 시스템으로 중재비용을 지불하고 법원의 판결에 갈음하는 절차를 거치는 만큼 당사자에게 선정권을 부여하는 것이 합리적이라 판단된다.

분쟁조정 대상은 기존의 조정 범주를 유지하되, 중재 범주는 확대될 수 있다. 왜냐하면 콘텐츠분쟁조정위원회는 조정 대상을 타 분쟁조정기구에서 조정대상으로 삼고 있는 분야는 예외로 하고 있기 때문이다. 따라서 조정불성립이 된 경우 법원에 소송을 제기하는 방안 외에 다른 분쟁해결 방법이 없다. 그러나 법원의 절차는 상당한 시간이 소요되고, 콘텐츠시장과 같이 급변하는 환경에서는 이미 법원의 조치가 내려질 즈음에는 그 효과를 기대하기 어려운 경우가 빈번하다. 따라서 조정불성립 시 또는 조정을 신청하지 않고 바로 중재를 요청하여 기존 관련 분쟁조정기구에서 포괄하고 있지 못한 분야의 중재 역할을 콘텐츠분쟁중재위원회가 하는 것이다. 따라서 현 콘텐츠분쟁조정위원회 조정 규정에서 콘텐츠 분쟁의 범주를 확대하고, 기존에 분쟁 예외 대상으로 적시한 부분은 콘텐츠 분쟁 조정 대상에서만 한정하여 해석하는 것으로 개정할 필요가 있다.

분쟁조정 절차는 다음과 같다. 현 콘텐츠분쟁조정위원회의 조정 절차에 근거한 것이며, 조정위원회의 성격에 따라 조정결과에 대한 통보 일정이 평균 7일인데 반해 그 기간이 짧아, 일반적인 행정절차상의 기한에 준하도록 하였다.

방송분쟁조정위원회는 10일을 기한으로 하고 있다.

<그림 2> 분쟁조정 절차

신청서 제출	→	신청사실 통보	→	합의 권고 (신청일로부터 30일 이내)
				↓
조정안 작성 (회부 받은 때로부터 60일 이내)	←	회의 개최 - 사실 심리 (의견진술 및 자료제출)	←	위원회의 회부 (합의가 이루어지지 않은 경우)
↓
당사자에게 통보	→	당사자 수락 여부 결정 (조정안 받은 날로부터 7일 이내)		1. 조정서 작성 (수락한 경우) 또는 2. 조정 불성립 통보
주 : 조정절차 계속 중에도 중재신청이 가능함.

조정 신청은 분쟁당사자만이 가능하며, 신청 사실을 피신청자에게 통보하고, 신청일로부터 30일 이내에 신청인과 피신청인 간의 합의를 권고한다. 합의가 이루어지지 않는 경우 위원회에 회부되는데, 이 때 위원회는 사실조사를 위한 필요한 자료들을 분쟁당사자에게 요청할 수 있다. 회의를 통해 조정안을 작성하고 이를 당사자에게 통보하며, 당사자가 수락할 경우 이는 재판상의 화해에 해당하는 효력을 지니게 된다. 조정 불성립이 될 경우 당사자의 의사에 따라 법원에 소송을 제기할 수 있으나, 중재의 기능을 가지게 되면, 조정절차 중에도 위원회로 중재를 신청할 수 있게 된다.

중재는 다음과 같은 절차를 따른다.

<그림 3> 분쟁 중재 절차

중재합의	→	중재신청	→	중재판정부 구성 (중재인 선정 통지일 이후 15일 이내)
				↓
		중재판정 (심리 종결일로부터 30일 이내)	←	심리

분쟁을 중재하기 위해서는 중재합의가 있어야만 중재신청이 가능하므로, 이는 표준계약서에 반드시 포함시켜야 한다. 중재 판정부 구성은 분쟁당사자가 직접 중재인을 선정하거나 중재위원회가 추천한 중재인 후보 중에서 선임할 수 있도록 한다. 이 때 중재인은 법조계, 학계, 업계 등 각계 권위자로서 최소 15년 이상의 해당분야에서의 경험을 쌓고 있는 인사를 자격요건으로 부가한다. 심리는 비공개를 원칙으로 하며, 당사자가 주장 및 입증을 다 하였다고 인정될 때 심리는 종결하게 된다. 중재판정부는 당사자간의 별도의 약정이 없는 한 중재심리가 종결된 날로부터 30일 이내에 중재인 과반수 이상이 찬성을 하게 되면 판정을 내린다. 판정 결과는 법원의 확정판결과 동일한 효력을 지닌다. 중재비용은 판정부가 부담비율을 판정해서 정하는 것을 원칙으로 한다.

6. 장르별 맞춤형 방송콘텐츠 제작 및 인프라 지원사업(안)

1) 타당성

20년간 외주정책은 프로그램 제작원의 다양화는 달성하였지만, 대형외주제작사와 영세외주제작사간, 드라마 장르와 비드라마 장르간 양극화 현상을 초래하였다. 이는 외주제작사간 갈등까지 심화시키는 원인이 되었다. 여기에 현재 외주정책 관련 정부의 독립제작사 지원정책은 드라마와 다큐와 같은 특정 장르에 집중되어 있어 이러한 갈등을 더욱 심화시키고 있다.

문화체육관광부와 방송통신위원회가 각각 소속기관을 통해 추진하고 있는 방송콘텐츠 제작 지원 사업 가운데 실질적으로 독립제작사를 지원하는 금액은 총 지원비 230.4억원 가운데 43억원 정도에 해당한다. 43억 중에서도 방송통신위원회(한국방송통신전파진흥원)의 프로그램 제작 융자지원사업비 15억이 차지하고 있는데, 이 사업은 독립제작사만을 대상으로 한 것이 아니기 때문에 43억원보다도 적은 예산이 독립제작사를 지원하기 위해 할당되고 있는 것이다. 문화체육관광부(한국콘텐츠진흥원)는 독립제작사 지원금 가운데 23억원이 다큐 장르를 지원하는 것이고, 포맷제작지원사업은 대부분이 예능 장르가 차지하고 있다. 그 외 정부기관이 직접적으로 지원하고 있는 사업 가운데 문화체육관광부는 독립제작사 협회를 연간 11억 지원하여 다큐멘터리디렉터스쿨을 운영하고 있고, 그 외 사이버방송영상아카데미(2억)를 운영하고 있다. 방송통신위원회는 기존의 방송인력의 전문성 강화를 위해 연간 33억원을 들여 지원사업을 해오고 있다. 이러한 정책들을 종합해 보면, 결국 다큐와 예능 외 기타 장르는 정부 지원 정책의 사각지대에 놓여 있다.

<표 > 정부의 방송콘텐츠 제작지원 사업 규모

구분	문화체육관광부				방송통신위원회
주무기관	한국콘텐츠진흥원				한국방송통신전파진흥원
사업명	방송영상콘텐츠제작지원	미니 시리즈	15억 (5억/편당)	48억	방송프로그램 제작지원사업*	경쟁력 강화 우수프로그램	110억 (편당 최대 10억)	140억
		단막극	10억 (1억/편당)
						공공․공익 프로그램	30억(편당 최대 1억)
		다큐	23억원 (2억/편당)
	방송영상콘텐츠 포맷제작지원**	신규 포맷개발	편당 1억원 내외	4억	프로그램 제작비 융자지원	PP/IPTV콘텐츠사업자/독립제작사	15억 (법인당 5억원)
		포맷 바이블제작	편당 1500만원 내외
	독립제작사 제작인프라 지원	공용 이용시설 구축	20억
	드라마프로듀서스쿨	기획 프로듀서 양성	40명	3.4억
		제작 프로듀서 양성
기타	문화체육관광부의 자체 지원 사업 중 인력양성 사업 - 사이버방송영상아카데미 운영(2억) - 다큐멘터리디렉터스쿨운영(11억)				방송통신위원회의 자체 지원 사업 중 인력양성 사업 - 방송영상 전문교육 강화(33억)
합계	75.4억				155억

주 : *2012년에는 12.8억원을 예산이 증액될 예정임.

**방송프로그램제작지원사업은 방송사업자만을 대상으로 하므로 독립제작사에 대한 직접적인 지원사업이 아님.

특히 생활정보 프로그램 및 인포테인먼트 장르는 글로벌 경쟁력을 갖추고 있지 못할 뿐만 아니라, 휘발성 아이템을 다룬다는 프로그램의 특성 때문에 이러한 지원을 받을 기회가 전무하다. 이러한 장르는 방송편성에서 차지하는 비율은 높지만,  콘텐츠 내용 자체를 수출하는 데는 한계가 있다. 따라서 콘텐츠 자체보다는 새로운 아이디어로 포맷 개발을 통한 방송 콘텐츠 수출 가능성은 제고될 수 있다.

최근 포맷의 중요성을 인지하고 포맷 개발 및 지원사업이 새롭게 추진되는 것도 이러한 환경 변화를 반영한 것으로 볼 수 있는데, 현재 지원은 예능 장르에 집중되어 있다. 따라서 장르별 특성을 고려한 맞춤형 지원정책을 모색하는 것이 보다 지원사업의 효과를 극대화 할 수 있는 방안일 것이다. 특히 종합편성채널의 등장으로 프로그램 제작 시장을 확대되었으나, 새로운 프로그램을 접할 수 있는 기회까지 증가한 것은 아니다. 현재 교양 및 시사․보도와 같은 장르는 거의 정부 지원을 받지 못하고 있는 장르이며, 실질적으로 우수한 프로그램에 대한 장기 지원 사업이 필요하다. 또한 방송편성이 확정되지 않았더라도 이에 대한 지원이 이루어져 새로운 포맷에 대한 도전이 이루어지도록 촉매제 역할을 하는 사업이 요구된다.

이를 위해서 현 지원 사업에서 제작 역량을 있으나 지원을 받고 있지 못한 제작사에게 기회를 제공하는 사업으로 현실화되어야 한다. 따라서 다음과 같은 정책 제안을 하고자 한다.

2) 정책안 : 장르별 선택과 집중을 통한 방송콘텐츠 지원 및 인력양성 사업

장르별로 포맷의 가치가 상이하므로, 예능, 교양, 시사보도에 따른 신규포맷개발 사업비 할당제를 실시하고, 만약 특정 장르별로 지원자가 미달되는 경우 다른 장르로 이월할 수 있도록 한다. 또한 기존의 명품 콘텐츠 제작지원을 통해 경쟁력을 제고하고 있는 정책들은 더욱더 선택과 집중이 이루어질 수 있도록 콘텐츠 선정에 신중을 기해야 할 것이다. 예를 들어 콘텐츠 선정 기준 등을 공개함으로써 선정과정에 대한 신뢰성을 확보하도록 한다.

현 지원 금액보다 지원규모도 확대되어야 한다. 드라마의 경우 제작지원이라는 의미보다 부족한 제작비를 일정 부분 보조 내지 충당한다는 시각이 지배적이다. 이를 개선하기 위해서는 단기간에 제작할 수 없는 장기 제작물을 중심으로 충분히 투자가치가 있는 역사물 또는 범세계적인 콘텐츠에 대한 지원이 이루어져야 한다. 비드라마 장르는 다큐 외에도 다양한 장르가 양산될 수 있도록 지원사업이 다각화되어야 한다. 매해 방송프로그램 편성 경향 및 외주제작사 비중을 고려하여, 유연하게 예산이 편성되어야 한다.

또한 제작스태프를 양성할 수 있는 지원사업이 전무하다. 독립제작사들은 프로그램을 제작할 때 제작인력을 구하기가 쉽지 않기 때문에 방송사에 의존하는 경향이 크다. 현재 제작인력의 경우 문화체육관광부에서 진행하고 있는 드라마프로듀서스쿨과 다큐멘터리디렉서스쿨이 유일하다. 따라서 그 외 제작인력을 양성하고, 지원할 수 있는 커리큘럼이 개발되어야 한다. 문화체육관광부와 방송통신위원회의 지원 기금의 일부를 공동 투자하여 디지털방송콘텐츠지원센터 내 제작인력양성기관을 두는 방안을 제안한다.

7. 외주제작 방송프로그램의 편성 경쟁제도(창의적 경쟁) 도입(안)

1) 타당성

외주정책의 실패로 지적되고 있는 핵심은 양적 성장과 질적 성장이 함께 수반되지 못했다는 점이다. 이는 외주제작시장의 수요와 공급간 불균형을 초래하였을 뿐만 아니라 외주제작사간 양극화 현상도 심화시킨 주요인이다. 이를 해결하기 위해서는 정부의 정책적 지원제도, 쿼터제도 등 다양한 제도들이 시너지 효과를 낼 수 있도록 잘 조합되어야 한다.

자율적인 시스템 안에서 외주제작사의 경쟁력을 키우는 동시에 외주제작 시장의 확대 효과를 가져올 수 있는 영국의 ‘창의적 경쟁의 창(WoCC)’이 그 대안으로 제시될 수 있다. 이 제도는 독립제작쿼터인 25%외 25%를 인하우스 프로덕션과 독립제작사간 경쟁을 통해 제작 권한을 부여하게 되는 것으로, 모든 장르에 걸쳐서 시행된다. 현실적으로 우리의 외주제작 의무편성제도에 그대로 적용하기는 무리가 있다. 방송사별로 프로그램 편성 전략이 상이하고, 제작 여건 및 경쟁력도 다르다. 또한 모든 방송사에 이러한 의무를 부여할 법적 근거도 미비하다. 따라서 우선적으로 수신료의 지원을 받고 있는 KBS와 EBS를 대상으로 고려할 수 있는데, EBS는 채널성격상 교양(교육) 프로그램과 다큐 장르에 집중되어 있기 때문에 이러한 특성을 간과해서는 안 된다. 더불어 외주제작시장에서 장르별로 수요와 공급의 불균형 간극이 크기 때문에, 특히 그 정도가 심한 장르에 대한 정책적 배려가 필요하다. 예를 들어, 다큐 장르는 외주제작 편성 비율은 가장 낮은 반면, 외주제작사수는 가장 많은 기형적인 시장 구조를 보여준다. 교양 장르는 다큐와는 상황이 다른데, 편성비율도 높고 제작사 수도 많지만, 외주정책상 소외 장르로 지원정책이 거의 전무하다. 따라서 현 외주제작 의무편성제도는 장르별로 쿼터제가 이루어지고 있지 못하기 때문에 이러한 정책적 공백의 문제가 보완가능한 공존 모델이 필요하다. 외주제작 방송프로그램의 편성 경쟁제도가 이러한 역할을 할 수 있을 것이다.

외주제작 의무편성비율 자체를 단순히 확대하는 방안에 대해서는 대부분 부정적인 입장이다. 하지만 이처럼 외주제도가 지닌 제도적 공백 부분을 경쟁체제를 도입을 통해 인하우스 프로덕션과 외주제작사 모두에게 창작의욕을 유발할 수 있는 촉매제가 필요한 것이다.

우선 KBS1과 KBS2는 각각 매반기 전체방송시간의 24%와 40%이상, EBS는 전체방송시간의 20%를 외주제작 방송프로그램을 편성하도록 의무화되어 있다. 현재 의무편성비율을 기준으로 인하우스 프로덕션 프로그램 비율에서 일정 비율을 할당하여 경쟁제도를 도입하는 방법은 단순히 외주제작 편성비율을 높이는 것에 불과할 뿐 아니라 방송사의 반발이 적지 않을 것이다. 따라서 KBS1과 KBS2의 경우 채널 성격에 적합하게 외주제작 방송프로그램 장르를 포니셔닝할 필요가 있다.

2011년 방송산업실태조사보고서에 따르면, KBS1과 KBS2의 경우 교양장르의 비중이 가장 높으며, KBS2의 경우 교양장르 다음으로 오락장르의 편성비율이 높다. 이를 고려하여 KBS1은 교양장르와 다큐장르에 경쟁을 도입하고, KBS2는 교양장르와 오락장르에 경쟁을 도입하되, 교양장르보다 오락장르에 편성비율을 높게 산정해야 할 것이다. 또한 EBS는 보도장르를 제외하고, 모두 교양장르에 해당하여, 경쟁체제를 도입할 수 있는 장르가 교양장르로 선택의 폭이 제한적이다. 게다가 교양장르 중에서도 교육프로그램으로 장르적 제한이 크기 때문에 외주제작사의 자격 요건도 까다로울 수 있다. 따라서 경쟁도입 비율을 처음에는 낮게 산정하는 것이 합리적일 것이다. 이러한 방송사별 외주제작 방송프로그램 편성 현황 및 특성을 고려하여 다음과 같은 경쟁제도를 도입할 것을 제안한다.

2011 방송산업실태조사보고서에서 드라마 장르는 포함시키지 않고 있으며, 교양장르에 다큐를 포함한 비율인지에 대한 명확한 명시가 없어서 알 수 없다.

2) 정책안 : 의주제작 방송프로그램의 창의적 경쟁제도 도입

장르별 외주제작 편성비율이 정확하게 집계된 자료가 부재하여, 정책안에 제안된 편성비율은 상징적인 의미를 지니는 것이다.

KBS1과 KBS2는 외주제작 방송프로그램의 창의적 경쟁제도를 도입하는 것과 더불어 두 채널의 성격을 재정립한다. 즉 KBS1은 교양장르와 다큐장르에, KBS2는 오락장르에 집중하여 외주제작 방송프로그램의 편성비율을 재조정한다. 이 제도를 도입하기 이전에 채널별, 장르별, 외주제작 방송프로그램의 편성비율 조사가 선결되어야 한다. 그리고 이러한 제도가 도입되면, 그 비율은 이 제도의 성과에 따라, 방송사업자의 전략에 따라 그 비율을 조정될 수 있으며, 단계적으로 확대하는 방안을 전제로 한다.

․KBS 1

- 현, 외주제작 의무편성비율은 전체 방송시간의 24% → 15% 하향 조정

- 외주제작 방송프로그램의 창의적 경쟁 비율 15%, 이를 100으로 놓고, 교양장르 50%, 다큐장르 30%, 드라마 20%로 할당함.

․KBS 2

- 현, 외주제작 의무편성비율은 전체 방송시간의 40% → 30% 하향 조정

- 외주제작 방송프로그램의 창의적 경쟁 비율 30%, 이를 100으로 놓고, 오락장르 40%, 교양장르 30%, 다큐 및 드라마 30%으로 할당함.

․EBS

- 현, 외주제작 의무편성비율은 전체 방송시간의 20% → 15% 하향 조정

- 외주제작 방송프로그램의 창의적 경쟁 비율 20%, 이는 교양장르의 창의적 경쟁 비율임.

상기의 정책안에 제시한 편성비율은 상징적인 의미를 지니는 것으로 방송사의 자체 제작역량과 채널의 성격, 비용 효율성 측면을 고려하여 창의적 경쟁 비율은 유연하게 변화할 수 있을 것이다. 뿐만 아니라 이는 항시 다른 외주정책들과 조합을 고려하여 상호보완적으로 이루어져야 한다.

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<부록 1> 외주제도 현안별 개요

현안	현황	이해당사자입장
		외주제작사	방송사
표준 계약서	-하도급거래공정화에관한법률 제3조의2에서는 공정거래위원회는 이 법의 적용 대상이 되는 사업자 또는 사업자 단체에 표준하도급계약서의 작성 및 사용을 권장할 수 있다고 규정하고 있음 -문화산업진흥기본법 제12조 3항은 “문화체육관광부장관은 문화산업의 공정한 거래질서를 구축하기 위하여 공정거래위원회위원장 및 방송통신위원회위원장과의 협의를 거쳐 문화산업 관련 표준 약관 또는 표준 계약서를 제정 또는 개정하여 그 시행을 권고할 수 있다”고 규정하고 있음	-방송사의 지불 대가에 따라 제작물 제반 권리를 공평히 분할(기타 책임, 의무를 균등 분할) -독점사업자인 방송사의 우월적 지위로 인한 불공정 거래 관행을 개선할 필요 -정부가 불공정 거래에 개입하여 제작사를 보호하는 것은 정당	-대부분의 투자와 위험부담을 지는 방송사에게 제작물의 권리가 귀속되는 것은 당연 -외주제작사의 성장에 따라 지상파는 더 이상 외주계약에서 우월적 지위가 아님 -정부의 개입은 시장 자율성을 훼손하며 사적 계약에 대한 침해
표준 제작비	-영국 표준 제작비 공시 -국내에서는 아직 미시행	- 제작비산정에 대한 일관된 기준이 없고 방송사의 우월적 지위 때문에 기형적으로 낮은 제작비를 지급받고 있는 현실을 개선할 필요가 있음	-외주제작을 시행할 시 자본, 인력을 지원하는 경우가 많기 때문에 계약 당사자 간 자율적으로 결정하는 것이 바람직 할 것
외주 인정제	-방송법 제72조 1항, 2항: ①방송사업자는 당해 패널의 전체 방송프로그램 중 국내에서 당해 방송사업자가 아닌 자가 제작한 방송프로그램(이하 “외주제작 방송프로그램”이라 한다)을 대통령령이 정하는 바에 따라 일정한 비율 이상 편성하여야 한다. ②방송사업자는 제1항의 규정에 의한 외주제작 방송프로그램을 편성함에 있어 특수관계자가 제작한 방송프로그램을 대통령령이 정하는 바에 따라 일정한 비율 이상을 초과하지 아니하도록 편성하여야 한다.	-현행 외주정책은 단순한 편성비율만 있을 뿐 그 구체적 내용이 미비해 방송사의 편법/탈법 운영을 부르고 있으므로 외주인정제를 도입하여 실질적 효과를 거두는 것이 바람직할 것	-현행 외주정책은 방송사에 대한 과도한 규제: 외주인정제를 포함한 외주정책 전반에 대한 근본적 개혁이 필요함

<부록 2> 방송업종 표준하도급계약서(2011. 1. 1)

○○○회사 (이하 “갑”이라 한다)와 ○○○회사 (이하 “을”이라 한다.)는 갑이 을에게 의뢰하는 방송 프로그램(단 영화는 제외한다. 이하 같다.)의 제작을 위탁(이하 “용역위탁”이라고 한다)하는 것을 내용으로 하는 계약을 체결한다.

제1조 (기본원칙)

① 갑과 을은 이 기본계약 및 이에 따른 개개의 거래계약(이하 “개별계약”이라 한다)을 신의성실의 원칙에 따라 이행하여야 한다.

② 갑과 을은 이 기본계약의 이행에 있어서 방송법, 문화산업진흥기본법, 방송통신심의위원회의 심의규정, 하도급거래 공정화에 관한 법률(이하 “하도급법”이라 한다) 등 관련 법령의 제규정을 준수하여야 한다.

제2조 (기본계약 및 개별계약)

이 계약은 "갑”과 "을”간 용역 위탁에 관한 기본사항을 정한 계약으로서 별도의 약정이 없는 한 개별계약에 대하여도 적용되며 "갑”과 "을”은 이 계약 및 개별계약을 준수하여야 한다.

제3조 (개별계약의 내용)

"갑”이 "을”에게 용역 위탁할 경우에는 위탁일, 위탁받은 것의 내용(이하“목적물”이라 한다), 목적물 인도시기 및 장소, 검사의 방법 및 시기, 하도급대금과 그 지급방법 및 지급기일, 위탁후 원재료 등의 가격변동 등에 따른 하도급대금 조정의 요건․방법 및 절차 등을 등을 기재하고 "갑”과 "을”이 서명·날인한 서면을 "을”에게 교부하여야 한다.

제4조 (계약의 변경)

① 합리적이고 객관적인 사유가 발생하여 부득이하게 계약변경이 필요한 경우나 발주자의 요청에 의하여 계약내용을 변경․추가하고자 하는 경우에는 갑과 을은 상호 합의하여 기본계약 혹은 개별계약을 기명․날인한 서면에 의해 변경할 수 있다.

② 갑의 요구로 제작방식, 출연자 교체, 방송 내용 변경 등 용역위탁내용의 변경이 발생하거나 갑의 편성에 따라 방송물량이 증감되어 하도급대금의 조정이 필요한 경우, 갑과 을은 협의하여 용역위탁내용 변경에 따른 하도급대금을 합리적으로 조정한다.

제5조 (방송 프로그램 제작의 내용 및 저작권 등)

① 본 계약서에서 의미하는 “갑이 을에게 용역위탁하는 방송 프로그램”이란 갑이 기획하거나 플롯 작성을 하고 을이 그에 따라 제작하여 납품하는 방송 프로그램을 말한다.

② “갑이 을에게 용역위탁하는 방송 프로그램”에 대한 저작권의 유형은 다음 각호의 1로 한다. 다만 저작권의 전부를 양도하는 경우에도 원칙적으로는 제5호의 저작권은 포함되지 아니한 것으로 추정한다.

1. 공중송신권

1) 방송권

a) 국내 방송권

∙지상파 방송권

∙위성, 케이블, 지상파 DMB, 위성 DMB, IPTV 방송권

b) 해외지역 방송권

2) 전송권(인터넷, PC통신, 휴대폰용 콘텐츠 등)

3) 디지털음원송신권

2. 복제․배포권

1) 국내

∙국내 비디오 복제․배포권

∙국내 비디오 이외(CD-ROM, DVD 등)의 복제․배포권

2) 해외

∙해외 비디오 복제․배포권

∙해외 비디오 이외(CD-ROM, DVD 등)의 복제․배포권

3. 공연권

4. 2차적 저작물 등의 작성권

③ 동조 제1항에 의해 제작된 방송프로그램의 저작권이 갑과 을에게 공동으로 귀속할 경우 그 지분은 갑과 을의 방송프로그램 제작과정상의 창작기여도에 따라 정한다.

④ 동조 제1항에 의해 제작된 방송프로그램의 저작권이 귀속된 자가 상대방에게 저작권을 이용허락 하고자 할 경우에는, 다음 각호의 1의 내용이 포함되도록 사전에 양자간의 합의에 따라 개별계약으로 정하도록 한다. 다만 기간을 특정하지 않고 저작권 이용허락이 이루어지는 경우 저작권법 제42조에 따라 이용허락 받은 자가 원래의 저작권 존속기간까지 저작권을 이용허락 받은 것으로 본다.

1. 이용허락을 위한 저작권 종류의 세분화

2. 이용허락 기간의 명시

3. 이용허락에 따른 수익배분

제6조 (하도급대금의 결정)

① 하도급대금은 방송프로그램의 분량, 장르, 저작권 소유, 인건비, 관리비, 적정 수익 등을 고려하여 합리적으로 갑과 을이 협의하여 정한다.

② 계약기간 중 동조 제1항에서 정한 하도급대금에 변경사유가 발생한 때에는 갑 또는 을은 상대방에게 하도급대금 조정신청을 할 수 있으며, 이 경우 신청일로부터 30일 이내에 상호 협의하여 다시 정할 수 있다.

③ 동조 제1항 또는 제2항의 규정에 의한 하도급대금결정이 특별한 사유로 인하여 지연될 경우에는 갑과 을이 협의하여 정한 임시 하도급대금을 적용하되, 이 경우 임시단가와 확정단가의 차액은 확정단가를 정하는 때에 소급하여 정산한다.

④ 방송 프로그램의 일부 또는 전부를 제작하여 납품하였으나 갑의 사정으로 인해 방송하지 아니하는 경우에도 갑은 을이 납품한 방송 프로그램 완성 분에 대한 하도급대금을 지급하여야 한다.

제7조 (부당한 하도급대금 결정의 금지)

① 갑은 하도급대금을 정함에 있어 부당한 방법을 이용하여 동종 또는 유사한 것에 대하여 통상 지급되는 대가보다 현저하게 낮은 수준으로 결정하거나 하도급받도록 강요하여서는 아니된다.

② 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 "갑”의 행위는 부당한 하도급 대금 의 결정으로 본다.

1. 정당한 사유 없이 일률적인 비율로 단가를 인하하여 하도급대금을 결정하는 행위

2. 협조요청 등 어떠한 명목으로든 일방적으로 일정금액을 할당한 후 그 금액을 빼고 하도급대금을 결정하는 행위

3. 정당한 사유 없이 특정 수급사업자를 차별 취급하여 하도급대금을 결정하는 행위

4. "을”에게 발주량 등 거래조건에 대하여 착오를 일으키게 하거나 다른 사업자의 견적 또는 거짓 견적을 내보이는 등의 방법으로 "을”을 속이고 이를 이용하여 하도급대금을 결정하는 행위

5. "갑”이 "을”과의 합의 없이 일방적으로 낮은 단가에 의하여 하도급대금을 결정하는 행위

6. 수의계약으로 하도급 계약을 체결할 때 정당한 사유 없이 "갑”의 도급내역서상의 재료비, 직접노무비 및 경비의 합계(다만, 경비 중 "갑”과 "을”이 합의하여 "갑”이 부담하기로 한 비목 및 "갑”이 부담하기로 한 비목 및 “갑”이 부담하여야 하는 법정경비는 제외한다)보다 낮은 금액으로 하도급대금을 결정하는 행위

7. 경쟁입찰에 의하여 하도급 계약을 체결할 때 정당한 사유 없이 최저가로 입찰한 금액보다 낮은 금액으로 하도급대금을 결정하는 행위

제8조 (하도급대금 지급)

① 갑은 하도급대금에 있어 ‘을의 방송 프로그램 납품일’(납품 등이 빈번하여 갑과 을이 월 1회 이상 세금계산서의 발행일을 정한 경우에는 그 정한 날을 말하며, 이하 같다.)로부터 60일 이내의 가능한 한 짧은 기한으로 정한 지급기일까지 하도급대금을 지급하여야 한다.

② 갑은 을에게 하도급대금을 지급함에 있어 발주자로부터 당해 용역위탁과 관련하여 지급받은 현금비율 미만으로 지급하여서는 아니된다.

③ 갑이 을에게 하도급대금을 어음으로 지급하는 경우 발주자로부터 당해 용역위탁과 관련해서 교부받은 어음의 지급기간(발행일로부터 만기일까지)을 초과하는 어음을 교부하여서는 아니된다.

④ 갑이 하도급대금을 어음으로 지급하는 경우 그 어음은 법률에 근거하여 설립된 금융기관에서 할인이 가능한 것이어야 하며 어음을 교부한 날로부터 어음의 만기일까지의 기간에 대한 할인료(공정거래위원회가 하도급법 제13조 제8항에 의하여 정하여 고시하는 어음할인료를 말한다. 이하 같다.)를 어음을 교부하는 날에 을에게 지급하여야 하되, 다만 ‘을의 방송 프로그램 납품일’로부터 60일 이내에 어음을 교부하는 경우에는 ‘을의 방송 프로그램 납품일’로부터 60일을 초과한 날 이후 만기일까지의 기간에 대한 할인료를 ‘을의 방송 프로그램 납품일’로부터 60일 이내에 을에게 지급하여야 한다.

⑤ 갑이 ‘을의 방송 프로그램 납품일’로부터 60일을 초과하여 지급하는 경우에는 그 초과기간에 대하여 지연이자(공정거래위원회가 하도급법 제13조 제7항에 의하여 정하여 고시하는 지연이자를 말한다. 이하 같다.)를 지급하여야 한다.

⑥ 갑은 을에게 방송 프로그램 제작에 있어 초기에 비용 소요가 예상되는 경우에는 선급금을 지급할 수 있으며, 선급금의 사용 분야, 선급금 정산 등에 대하여 을과 협의하여 정할 수 있다.

제9조 (발주자가 있는 계약에 대한 특칙)

① 갑이 발주자로부터 선급금을 받은 때에는 을이 방송 프로그램 제작에 착수할 수 있도록 갑이 받은 선급금의 내용과 비율에 따라 선급금을 지급받은 날(용역위탁하기 전에 선급금을 받은 경우에는 위탁한 날)로부터 15일 이내에 선급금을 을에게 지급하여야 한다.

② 갑이 발주자로부터 기성금을 받은 때에는 을의 용역위탁을 수행한 부분에 상당한 금액을 그 지급받은 날로부터 15일(하도금대금의 지급기일이 그 전에 도래하는 경우에는 지급기일을 말한다. 이하 같다.)이내에 을에게 지급하여야 한다.

③ 갑이 발주자로부터 하도금대금을 지급받고 지급받은 날로부터 15일 이내에 어음을 교부하는 경우에는 발주자로부터 지급받은 날로부터 15일을 초과한 날 이후 만기일까지의 기간에 대한 어음할인료를 발주자로부터 지급받은 날로부터 15일 이내에 을에게 지급하여야 한다.

④ 동조 제1항 내지 제3항의 규정에도 불구하고 다음 각호의 1에 해당하는 사유가 발생한 경우 을은 발주자에게 방송 프로그램 완성 분에 상당하는 하도급대금의 직접지급을 요청할 수 있다.

1. 갑의 지급정지․파산 그 밖에 이와 유사한 사유가 있거나 사업에 관한 허가․인가․면허․등록이 취소되어 갑이 하도급대금을 지급할 수 없게 된 경우

2. 발주자가 하도급대금을 직접 을에게 지급하기로 발주자, 갑, 을 상호간에 합의한 경우

3. 갑이 본 계약서 제7조 제1항 및 제8조 제2항에 의하여 지급하여야 하는 하도급대금의 2회분 이상을 을에게 지급하지 아니한 경우

제10조(전속거래 제한)

① 갑은 을로 하여금 자신 또는 자신의 계열회사 혹은 자회사의 경쟁사업자와 거래하지 못하도록 하여서는 아니 된다.

② 동조 제1항의 규정에도 불구하고 갑은 을이 본 계약을 통해 제작 중이거나 제작․납품하여 방송 중인 프로그램과 동일하거나 매우 유사한 프로그램을 제작하는 경우에는 을로 하여금 자신 또는 자신의 계열회사 혹은 자회사의 경쟁사업자와 거래하지 못하게 할 수 있다.

제11조 (을의 용역위탁 수행에 대한 갑의 지원 및 지시)

① 갑은 을의 용역위탁 수행에 필요한 경우 을로 하여금 갑이 권리를 가지고 있는 방송자료를 비롯한 시설, 장비, 인력 등(이하 “방송자료 등”이라 한다.)을 사용하게 할 수 있다.

② 을은 갑의 방송자료 등을 본 계약에 따른 프로그램 제작 이외의 목적으로 사용하여서는 아니된다.

③ 갑이 을의 프로그램 제작현장에 입회하여 제작상황을 확인하고 필요한 지시를 할 수 있다. 다만 갑의 입회 및 지시에 소요되는 비용은 갑이 부담한다.

④ 을은 용역위탁 수행과정에서 주요 제작스텝 및 출연자를 교체하려고 할 경우에는 사전에 갑과 합의하여야 한다.

제12조 (부당결제청구 등의 금지)

① 갑은 을에게 용역위탁에 필요한 물품 등을 자기로부터 사게 하거나 자기의 장비 등을 사용하게 한 경우에 정당한 이유 없이 당해 용역위탁에 대한 하도급대금의 지급기일에 앞서 구매대금이나 사용대가의 전부 또는 일부를 지급하게 하거나 자기가 구입․사용 또는 제3자에게 공급하는 조건보다 현저하게 불리한 조건으로 지급하여서는 아니된다.

② 갑은 정당한 사유 없이 을에게 자기 또는 제3자를 위하여 금전, 물품, 용역 그 밖에 경제적 이익을 제공하도록 하는 행위를 하여서는 아니된다.

제13조(재하도급)

① 을은 용역위탁을 수행함에 있어 그 일부 또는 전부를 제3자에게 위탁하는 경우에는 사전에 갑과 합의하여 결정한다.

② 을은 동조 제1항의 규정에 의하여 위탁하는 경우에도 본 계약 및 개별계약에 따른 을의 이행의무를 면할 수 없다.

③ 갑은 자신이 위탁한 방송 프로그램의 품질유지 및 납기내 납품여부 등 하도급거래의 목적과 관계있는 경우에는 을의 제3자와의 재하도급거래에 개입할 수 있으나, 하도급거래의 목적과 관계가 없는 경우에는 을의 제3자의 선정․계약조건 설정 등의 재하도급거래내용을 제한하여서는 아니 된다.

제14조 (납품 및 검사)

① 을이 납품을 한 방송 프로그램에 대한 검사의 기준 및 방법은 갑과 을이 협의하여 정하되 이는 객관적이고 공정․타당하여야 한다.

② 을은 갑과 협의하여 정한 납품기일(갑의 방송예정일 전 업무시간 이내)에 본 계약에 따른 프로그램을 납품하여야 한다.

③ 갑은 방송 프로그램의 납품이 있는 때에는 검사전이라도 즉시 수령증명서를 을에게 교부하여야 한다.

④ 동조 제3항에서 “수령”이라 함은 을이 납품을 한 프로그램을 받아 갑의 사실상 지배 아래 두게 되는 경우(이전이 곤란한 경우에는 검사를 개시한 때를 수령한 때를 의미한다. 이하 같다.)를 의미한다.

⑤ 갑은 정당한 사유가 있는 경우를 제외하고는 을로부터 프로그램을 수령한 날로부터 10일 이내에 검사결과를 을에게 서면으로 통지하여야 하며 이 기간내에 통지하지 않은 경우에는 검사에 합격한 것으로 본다.

제15조 (물품 등의 구매강제 금지)

“갑”은“을”에게 용역 위탁과 관련하여 품질의 유지ㆍ개선 등 정당한 사유가 있는 경우 외에는 그가 지정하는 물품ㆍ장비 또는 역무의 공급 등을“을”에게 매입 또는 사용(이용을 포함한다. 이하 같다)하도록 강요하여서는 아니 된다.

제16조 (부당한 위탁취소 및 부당반품의 금지)

① 갑은 용역위탁을 한 후 을의 책임으로 돌릴 사유가 없음에도 불구하고 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하여서는 아니된다.

1. 용역위탁을 임의로 취소하거나 변경하는 행위

2. 방송 프로그램의 납품에 대한 수령을 거부하거나 지연하는 행위

② 갑은 을로부터 방송 프로그램을 납품받은 때에는 을에게 책임을 돌릴 사유가 없음에도 불구하고 이를 을에게 반품하여서는 아니 되며, 다음 각호의 1에 해당하는 갑의 행위는 부당반품으로 본다.

1. 시청률 저조 또는 편성변경 등을 이유로 반품하는 행위

2. 검사의 기준 및 방법을 불명확하게 정함으로써 방송 프로그램을 부당하게 불합격으로 판정하여 이를 반품하는 행위

제17조 (원재료의 가격 변동에 따른 하도급대금의 조정)

① 을은 계약체결 후 90일 이상 경과하고 잔여 납품물량에 대하여 다음 각호에 해당하는 사유가 발생한 경우에는 계약금액의 조정을 신청할 수 있으며, 신청이 있은 날로부터 30일 이내에 상호 협의하여 계약금액을 조정한다. 다만, 원재료 가격이 급등하는 등 계약금액을 조정하지 않고서는 계약이행이 곤란하다고 인정되는 경우에는 을은 계약체결일(계약체결 후 계약금액을 조정한 경우 그 조정일)부터 90일 이내에도 계약금액의 조정을 신청할 수 있다.

1. 산출내역서에 포함되어 있는 품목의 가격 또는 요금등의 변동으로 인한 등락액이 잔여납품물량에 해당하는 계약금액의 100분의 3 이상인 때

2. 계약금액에서 차지하는 비중이 100분의 1 이상인 납품물량의 원재료 가격이 100분의 15 이상 증감된 경우

② 갑은 제1항에 따른 신청이 있은 날부터 10일 이내에 하도급대금 조정을 위한 협의를 개시하여야 하며, 정당한 사유 없이 협의를 거부하거나 게을리 하여서는 아니 된다.

③ 제1항에 따른 신청이 있은 날부터 10일이 지난 후에도 갑이 하도급대금의 조정을 위한 협의를 개시하지 아니하거나 제1항에 따른 신청이 있은 날부터 30일 이내에 하도급대금 조정에 관한 합의에 도달하지 못한 경우에는 갑 또는 을은 하도급분쟁조정협의회에 조정을 신청할 수 있다.

④ 하도급계약금액의 조정을 요청하는 경우에는 조정요건에 해당하는 사유를 명시하여 증빙자료와 함께 서면(전자서면 포함)으로 요청하여야 한다.

⑤ 계약금액의 조정은 원재료가격 변동 기준일 이후에 반입한 재료와 제공된 역무의 대가에 적용하되, 착수 전에 제출된 납품예정공정표상 원재료 가격 변동기준일 이전에 이미 계약이행이 완료되었어야 할 부분을 제외한 잔여부분의 대가에 대하여만 적용한다. 다만, 갑의 귀책사유 또는 천재지변 등 불가항력으로 인하여 지연된 경우에는 그러하지 아니하다.

제18조 (간접광고의 금지 등)

① 을은 용역위탁을 수행함에 있어 방송통신심의위원회의 「방송심의에 관한 규정」에 위배되는 간접광고를 하여서는 아니 되며, 갑 역시 간접광고를 하도록 강요하여서는 아니 된다.

② 을은 방송 프로그램 제작비용 절감을 이유로 무리한 협찬을 받아 프로그램 질을 저하시키는 행위를 하여서는 아니 된다.

제19조 (부당감액의 금지)

① 갑은 을에게 책임을 돌릴 사유가 없음에도 불구하고 용역위탁을 할 때 정한 하도급대금을 부당하게 감액하여서는 아니된다.

② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는“갑”의 행위는 부당감액으로 본다.

1. 용역위탁을 할 때 하도급대금을 감액할 조건 등을 명시하지 아니하고 용역 위탁 후 협조요청 또는 거래 상대방으로부터의 발주 취소, 경제상황의 변동 등 불합리한 이유를 들어 하도급대금을 감액하는 행위

2. “을”과 하도급대금 인하에 관한 합의가 성립된 경우 그 합의 성립 전에 방송제작한 부분에 대하여도 일방적으로 합의 내용을 소급하여 적용하는 방법으로 하도급대금을 감액하는 행위

3. 하도급대금을 현금으로 지급하거나 지급기일 전에 지급하는 것을 이유로 지나치게 하도급대금을 감액하는 행위

4. “갑”에 대한 손해발생에 실질적 영향을 미치지 아니하는“을”의 경미한 과오를 이유로 일방적으로 하도급대금을 감액하는 행위

5. 용역위탁에 필요한 물품 등을 자기로부터 사게 하거나 자기의 장비 등을 사용하게 한 경우에 적정한 구매대금 또는 적정한 사용대가 이상의 금액을 하도급대금에서 공제하는 행위

6. 하도급대금 지급 시점의 하도급대금 등이 납품 등의 시점에 비하여 떨어진 것을 이유로 하도급대금을 감액하는 행위

7. 경영적자 등 불합리한 이유로 부당하게 하도급대금을 감액하는 행위

8.「고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률」, 「산업안전보건법」등에 따라 "갑”이 부담하여야 하는 고용보험료, 산업안전보건관리비, 그 밖의 경비 등을 수급사업자에게 부담시키는 행위

제20조 (기술자료 제공 강요 금지 등)

① "갑”은 정당한 사유가 있는 경우 외에는 "을”의 기술자료를 자기 또는 제3자에게 제공하도록 강요하여서는 아니되며 취득한 기술자료를 자기 또는 제3자를 위하여 유용하여서는 아니된다.

② "갑”의 행위 중 다음의 각호의 행위는 정당한 이유없는 기술자료 제공 요구 행위로 본다.

1. "을”의 기술자료를 넘겨받아 무단으로 자신이 사용하거나 다른 업체에 제공하는 행위

2. "을”의 제안서에 포함된 기술자료, 광고전략, 아이디어를 무단으로 사용하는 행위

③ 갑의 행위 중 다음 각호의 행위는 정당한 사유가 있는 기술자료 요구 행위로 본다

1. 공동기술개발을 위해 제공되는 기술자료 내역, 성과배분조건 등이 포함된 공동기술개발계약서를 원사업자가 수급사업자와 합의하여 작성한후 기술자료을 요구하는 경우

2. 납품한 제품의 하자발생 원인규명, 불량 예방 등 공동의 품질관리를 위해 공유 기술자료의 내역, 비밀유지의무 등을 규정한 합의서를 작성한 후 기술자료를 공유하는 경우

3. 공동기술 개발 참여여부, 신제품 또는 신기술의 적용 여부, 거래의 개시 여부 등을 결정하기 위해 수급사업자의 기술개발 능력 평가 또는 부품 승인작업이 필요하여 제공 기술자료의 내역, 비밀유지 등을 규정한 서면을 작성한 후 기술자료를 요구하는 경우

4. 기술자료 임치제를 이용하여 기술자료를 요구하는 경우

5. 원사업자가 개발한 제품의 생산을 위탁한 수급사업자에게 서면합의에 따라 해당제품의 원가절감 방안을 공동으로 마련하기 위해 해당 원가 자료를 요구 하는 경우

6. 수의계약 또는 지명입찰을 통한 위탁계약 시 시장가격이 형성되지 않은 주문품의 기준가격을 마련하기 위해 개략적인 원가 내역이 포함된 견적서를 서면으로 요구한 경우

7. 원재료가격 변동에 따라 납품단가 인상 요청을 한 때 인상폭 결정을 위해 해당 원재료의 원가비중 자료를 서면으로 요구한 경우

제21조 (부당한 경영간섭의 금지)

① "갑”은 "을”의 사업활동의 자유나 경영의 자율성, 즉 "을”의 경영활동에 대한 자주적 결정권을 침해하는 부당한 경영간섭행위를 하여서는 아니된다.

② "갑”의 행위 중 다음의 각호의 행위는 부당한 경영간섭으로 본다.

1. "을”이 임직원을 선임․해임함에 있어 "갑”의 지시 또는 승인을 얻게 하는 행위

2. 정당한 이유없이 "을”의 제작 품목, 제작 규모 등을 제한하는 행위

3. “을”로 하여금 “갑” 또는 “갑”의 계열회사의 경쟁사업자와 거래하지 못하도록 하는 행위

4. “을”의 경영을 간섭할 목적으로 물량을 조절하는 행위

5. “갑”이 “을”의 의사에 반하여 “을”의 사업장에 출입하여 생산과정, 투입인력 등을 실사하는 행위

제22조 (손해배상)

을의 귀책사유로 인해 갑에게 발생한 다음 각호 1의 손해에 대해서는 을이 손해를 배상하여야 한다. 다만 천재지변, 전쟁, 폭동, 테러, 기타 합리적인 지배범위 밖의 사유로 인하여 상대방 및 제3자에게 발생시킨 손해에 대해서는 책임을 묻지 않는다.

1. 납품의 지연으로 인한 손해

2. 프로그램의 멸실․훼손

3. 을의 관련법규위반으로 인한 손해

4. 을이 재위탁한 제3자의 귀책사유에 의한 손해

제23조 (계약의 해제 혹은 해지)

① 갑 또는 을은 다음 각호의 1에 해당하는 사유가 발생한 경우에는 본 계약 또는 개별계약에 대하여 그 전부 또는 일부를 해제․해지할 수 있다.

1. 갑 또는 을이 금융기관으로부터 거래정지처분을 받은 경우

2. 갑 또는 을이 감독관청으로부터 영업취소․영업정지 등의 처분을 받은 경우

3. 갑 또는 을이 어음․수표의 부도, 제3자에 의한 강제집행(가압류 및 가처분 포함), 파산․화의개시 및 회사정리절차의 신청 등 영업상의 중대한 사유가 발생하여 계약내용을 이행할 수 없다고 인정될 경우

4. 갑 또는 을이 해산, 영업의 양도 또는 타 회사로의 합병을 결의한 경우

5. 갑 또는 을이 재해 기타 사유로 인하여 본 계약 또는 개별계약의 내용을 이행하기 곤란하다고 쌍방이 인정한 경우

6. 을이 출연자선정 등과 관련하여 금품수수, 출연료 미지급 등 문제를 일으킨 경우

② 갑 또는 을은 다음 각호의 1에 해당하는 사유가 발생한 경우에는 상대방에게 상당한 기간을 정하여 그 이행을 최고하고, 그 기간 내에 이를 이행하지 아니한 때에는 본 계약 또는 개별계약의 전부 또는 일부를 해제․해지할 수 있다.

1. 갑 또는 을이 본 계약 또는 개별계약의 중요한 내용을 위반한 경우

2. 갑이 정당한 사유없이 을의 용역위탁 수행에 필요한 사항의 이행을 지연하여 을의 용역위탁 수행에 지장을 초래한 경우

3. 을이 정당한 사유없이 납품을 거부하거나 제작착수를 지연하여 납기내에 납품이 곤란하다고 인정되는 경우

4. 을의 인원․장비 및 품질관리능력이 부족하여 계약내용을 원만히 이행할 수 없다고 인정되는 상당한 이유가 있는 경우

③ 갑 또는 을은 동조 제1항 또는 제2항의 규정에 의하여 계약의 해제․해지사유가 발생한 경우 상대방에게 지체없이 서면으로 통지하여야 한다.

④ 동조 제3항에 의하여 계약이 해제․해지된 때에는 각 당사자의 상대방에 대한 일체의 채무는 기한의 이익을 상실하며 지체없이 이를 변제하여야 한다.

⑤ 갑과 을은 자신의 귀책사유로 인하여 본 계약 또는 개별계약의 전부 또는 일부가 해제․해지됨으로써 발생한 상대방의 손해를 배상하여야 한다.

제24조(지체상금)

① 을이 정하여진 기간내에 용역위탁 수행을 완료하지 못한 경우, 갑은 지체일수에 하도급 대금의 5/1000를 곱한 금액(이하 “지체상금”이라 한다)을 곱한 금액을 하도급대금에서 공제한다.

② 동조 제1항의 경우 기성부분에 대한 검사가 끝난 경우에는 그 부분에 상당하는 금액을 하도급대금에서 공제한 금액을 기준으로 지체상금을 계산하여야 한다. 다만 기성부분의 인수는 그 성질상 분할할 수 있는 용역에 대한 완성부분으로 인수하는 것에 한한다.

③ 갑은 다음 각호의 1에 해당되어 용역수행이 지체되었다고 인정할 때에는 그 해당일수를 동조 제1항의 지체일수에 산입하지 아니한다.

1. 불가항력의 사유에 의한 경우

2. 갑의 책임으로 용역수행의 착수가 지연되거나 용역수행이 중단된 경우

3. 을의 부도 등으로 연대보증인이 보증이행을 할 경우(부도 등이 확정된 날부터 갑이 보증이행을 지시한 날까지를 의미함)

4. 을의 부도 등으로 보증기관이 보증이행업체를 지정하여 보증이행할 경우(갑로부터 보증채무이행청구서를 접수한 날부터 보증이행개시일 전일까지를 의미함, 다만 30일이내에 한함)

5. 기타 을의 책임에 속하지 않는 사유로 인하여 지체된 경우

④ 지체일수의 산정기준은 다음 각호의 1과 같다

1. 용역 수행기간 내에 용역수행을 완료한 경우에는 검사에 소요된 기간은 지체일수에 산입하지 아니한다. 다만, 용역수행기간 이후에 검사시 을의 계약이행내용의 전부 또는 일부가 계약에 위반되거나 부당함에 따라 검사에 따른 수정요구를 을에게 한 경우에는 수정요구를 한 날로부터 최종검사에 합격한 날까지의 기간을 지체일수에 산입한다.

2. 용역수행기간을 경과하여 용역수행을 완료한 경우에는 용역수행기간 익일부터 검사(수정요구를 한 경우에는 최종검사)에 합격한 날까지의 기간을 지체일수에 산입한다.

제25조(거래정지의 예고)

갑과 을은 방송편성상 부득이한 사정으로 계약의 유지가 어려운 경우 등 제23조에 의한 사유가 아닌 부득이한 사유로 거래를 정지하고자 할 때에는 상대방에게 부당한 피해가 없도록 사전에 1월 이상의 거래정지 유예기간을 정하여 상대방에게 이를 통지하여야 한다.

제26조(권리․의무의 양도)

갑과 을은 서면으로 상대방의 승낙을 얻지 아니하는 한 본 계약 또는 개별계약으로부터 발생하는 권리․의무의 전부 또는 일부를 제3자에게 양도하거나 담보로 제공할 수 없다.

제27조(비밀의 유지)

① 갑과 을은 본 계약 또는 개별계약으로 알게 된 상대방의 다른 프로그램에 대한 기획안, 플롯 등 업무상․기술상 비밀을 상대방의 승인이 없는 한 계약의 목적과 달리 부당하게 이를 이용하거나 제3자에게 누설하여서는 아니된다.

② 갑과 을은 계약기간 중, 계약기간의 만료 또는 계약의 해제․해지 후에도 동조 제1항에서 정한 의무가 있으며, 이에 위반하여 상대방에게 손해를 입힌 경우에는 이를 배상한다.

제28조(이의 및 분쟁의 해결)

① 갑과 을은 본 계약 및 개별계약에 명시되지 아니한 사항 또는 계약의 해석에 다툼이 있는 경우에는 우선적으로 서면상의 자료에 따르며 자료가 없는 경우에는 상호 협의하여 해결한다.

② 제1항의 규정에 불구하고 법률상 분쟁이 발생한 경우에는 갑 또는 을은 하도급법 제24조에 의한 하도급분쟁조정협의회에 조정을 신청할 수 있다.

제29조(계약의 효력 및 유효기간)

① 본 계약은 계약 체결일로부터 계약해제․해지일 이전까지 효력을 가진다.

② 동조 제1항의 규정에 의하여 본 계약의 효력이 소멸된 이후에도 개별계약의 효력이 존속되는 경우에는 동조 제1항의 규정에 불구하고 본 계약의 효력은 당해 개별계약의 존속기간까지로 한다.

본 계약의 체결을 증명하기 위하여 계약서 2통을 작성하여 갑과 을이 서명날인한 후 각각 1통씩 보관한다.

20 년 월 일

갑 주 소

상 호

대표자 □

을 주 소

상 호

대표자 □

<부록 3> 외주제작 표준계약 가이드라인 (2004년 방송통신위원회)

제1장 목  적

○ 이 가이드라인은 외주제작 계약의 체결에서 납품, 제작비 지급까지 전과정에 걸친 단계별 가이드라인을 제시하고, 이를 방송사업자(지상파방송사업자;이동멀티미디어방송을 행하는 지상파방송사업자를 포함)와 독립제작사가 준수하게 함으로써 보다 투명하고 공정한 계약이 이루어지도록 하는데 그 목적이 있다.

제2장 범  위

1. 방송사업자의 범위

○ ‘방송사업자’는 외주제작 의무편성비율고시 의무반영 사업자인 ‘지상파방송사업자(이동멀티미디어방송을 행하는 지상파방송사업자를 포함)’에 해당하며, 그밖에 독립제작사와 계약을 통해 프로그램을 구입 또는 프로그램의 제작을 의뢰하는 사업자(방송채널용사업자, 위성방송사업자, 종합유선방송사업자 등)도 이 가이드라인을 준용한다.

2. 독립제작사의 범위

○ ‘독립제작사’는 문화산업진흥기본법 제2조(정의) 및 동법시행령 제11조(방송영상독립제작사의 신고)에 의거 문화관광부에 독립제작사로 설립신고한 자로서 방송프로그램제작자, 애니메이션제작자로 범위를 정하며, 방송사업자가 방송법 시행령 제3조 제1항 규정에 의한 특수관계자(이하 ‘특수관계자’)와 프로그램 제작 내지 구입을 위한 계약을 체결할 경우에도 이 가이드라인을 준용한다.

3. 가이드라인의 범위

○ 이 가이드라인은 방송사업자와 독립제작사간의 모든 유형 및 장르의 외주제작 프로그램 계약서 구성 및 작성, 제작과정 등에서 준수되어야 할 권고사항을 담고 있다.

○ 이 가이드라인에 구체적으로 명시하지 않은 사항은 계약 당사자간의 협의로 정하되 이 가이드라인의 취지에 부합하도록 노력해야 한다.

제3장 계약에 관한 일반 권고사항

1. 계약서의 구성

○ 계약서의 각 조항은 일방의 강제에 의해 구성하지 않도록 한다.

○ 계약시 제작의 유형, 권리의 귀속사항, 제작비 책정 및 지급, 제작분담, 협찬고지, 제작의 중지․계약의 해지, 프로그램 관련 보상, 그 밖에 제작에 필요한 조건을 정하여 계약서에 포함시키되 각각의 제작 유형에 따라 구체적으로 명시하도록 한다.

2. 방송사업자에 대한 권고사항

○ 방송사업자는 계약 체결시 저작권의 소유주체가 원칙적으로 방송사업자이거나 독립제작사와의 합의로 저작권 등 권리를 포괄적으로 소유하는 경우가 아닌 한, 외주제작 프로그램과 관련한 저작권 등 권리의 포괄적 소유를 주장하지 않도록 한다.

○ 방송사업자는 프로그램 제작단계별 사항(연출자 및 시설이용, 협찬, 제작비 책정 및 지급 등) 및 발생할 수 있는 문제들에 대해 우월적 지위를 행사함으로써 독립제작사의 의사에 반하거나 독립제작사에게 일방적인 책임을 부과하지 않도록 한다.

3. 독립제작사에 대한 권고사항

○ 독립제작사는 프로그램 제작의 기획부터 납품까지 계약서상에 명시되어있는 제작 전과정에 있어 방송사업자와의 합의 및 협의대로 성실하게 의무를 이행하도록 한다.

제4장 저작권의 귀속․양도에 관한 권고사항

○ 저작권의 귀속은 프로그램 제작 유형과 계약조건에 따라 달라질 수 있으므로 본 가이드라인에서는 독립제작사에 의해 ‘사전에 전작’된 외주제작 프로그램의 저작권 귀속과 이에 대한 양도 또는 이용 허락을 중심으로 언급하였음을 밝힌다.

○ 또한, 독립제작사에 의한 사전전작 이외의 외주제작 프로그램의 경우에도 제4장의 각 조항을 참조할 수 있음을 밝힌다.

○ 3.「공동활용」은 외주개선협의회의 방송사업자와 독립제작사간 합의사항 이행을 위해 제시하였음을 밝힌다.

1. 저작권의 귀속

① 독립제작사에 의해 사전에 전작된 외주제작 프로그램의 경우, 프로그램의 저작권(저작권법 제10조:저작인격권, 저작재산권)은 원칙적으로 이를 제작한 독립제작사에 있는 것으로 한다.

【저작권법 제10조(저작권)】

① 저작자는 제 11조 내지 제13조의 규정에 의한 권리(이하“저작인격권”     이라 한다)와 제16조 내지 제21조의 규정에 의한 권리(이하 “저작재     산권”이라 한다)를 가진다.

【저작인격권의 종류】: 제11조 공표권, 제12조 성명표시권, 제13조 동일성유지권

【저작재산권】

․제16조(복제권), 제17조(공연권), 제18조(방송권), 제18조의2(전송권),제19조    (전시권), 제20조(배포권)

․제21조(2차적저작물 등의 작성권) 저작자는 그 저작물을 원저작물로     하는 2차적저작물 또는 그 저작물을 구성부분으로 하는 편집저작물을    작성하여 이용할 권리를 가진다.

② ①의 경우를 제외한 외주제작 프로그램에 대해서는 방송사업자와 독립제작사가 프로그램 제작과정상의 기여도나 계약조건 등에 따라 양자간 합의로 그 귀속을 정하도록 한다.

2. 권리의 양도․이용허락

① 저작재산권 등 권리의 ‘양도’ 또는 저작물의 ‘이용허락’ 결정은 방송사업자와 독립제작사간 합의로 정한다.

【관련 조항】

․제41조(저작재산권의 양도)

① 저작재산권은 전부 또는 일부를 양도할 수 있다.

․제42조(저작물의 이용허락)

① 저작재산권자는 다른 사람에게 그 저작물의 이용을 허락할 수 있다.

② 제1항의 규정에 의하여 허락을 받은 자는 허락받은 이용 방법 및 조       건의 범위 안에서 그 저작물을 이용할 수 있다.

③ 제1항의 규정에 의한 허락에 의하여 저작물을 이용할 수 있는 권리       는 저작재산권자의 동의없이 제3자에게 이를 양도할 수 없다.

② 양도를 위한 권리항목의 세분화, 기간의 명시, 양도대가 및 수익배분 등은 양자간 합의를 통해 명확히 하도록 하며, 방송사업자는 편성을 이유로 독립제작사에게 무리한 요구조건을 제시하지 않도록 한다.

③ 양도할 수 있는 항목은 다음과 같이 정하도록 하며, 미래에 발생할 수 있는 저작관련 권한에 대한 포괄적인 양도는 포함하지 않도록 한다.

(이는 프로그램 제작과정상의 기여도나 계약조건 등에 따라 저작재산권을 분할 소유하는 경우에도 해당되는 사항이다.)

- 국내방송권(지상파․위성․유선․지상파DMB․위성DMB), 해외지역(미주․아시아․기타 해외)방송권(저작권법 제18조)

- 국내 비디오 복제․배포권, 국내비디오 이외의 복제․배포권(CD-ROM․VOD․DVD), 해외지역 비디오/비디오 이외의 복제․배포권(저작권법 제16, 제20조)

- 공연권(저작권법 제17조), 전송권(인터넷, PC통신, 휴대폰용 콘텐츠 등)(저작권법제18조의 2), 전시권(저작권법 제19조)

- 음악저작권, 캐릭터사용권 등

④ 방송사업자가 프로그램의 방송권을 양도받거나 프로그램 방송에 대한 이용허락을 받는 경우, 해당 사업자의 채널에 한한 것이어야 하며, 방송사업자가 소유한 여타 매체(방송채널사용사업자, 이동멀티미디어방송을 행하는 지상파방송사업자 등)를 통해 방송하기 위해 매체별로 별도의 특약을 정하도록 한다.

⑤ 이 경우 별도의 특약이 없는 한 원칙적으로 해당 프로그램의 ‘초방’에 대한 방송권만을 취득하는 것으로 하고, 특약이나 최초계약을 통해 재방송 횟수 및 방송권의 소유기간을 정하는 것으로 한다.

⑥ 기간을 특정하지 않고 권리양도가 이루어지는 경우, 방송사업자가 원래의 저작재산권 존속기간(저작권법 제38조의2 : 영상저작물의 경우 공표한 때부터 50년)까지 저작재산권을 양도받은 것으로 본다.

【저작권법 제38조의2(영상저작물의 보호기간)】

영상저작물의 저작재산권은 제36조와 제37조의 규정에 불구하고 공표한 때부터 50년간 존속한다. 다만, 창작한 때부터 50년 이내에 공표되지 아니한 경우에는 창작한 때부터 50년간 존속한다.

⑦ 「2차적저작물 등의 작성권」의 양도

가. 저작권법 제41조(저작재산권의 양도) 제2항에 의거 특약에 의해서만 양도할 수 있도록 한다.

【저작권법 제5조(2차적저작물)】

① 원저작물을 번역․편곡․변형․각색․영상제작 그밖의 방법으로 작     성한 창작물(이하 “2차적저작물”이라 한다)은 독자적인 저작물로서      보호받는다.

【저작권법 제41조(저작재산권의 양도)】

② 저작재산권의 전부를 양도하는 경우에 특약이 없는 때에는 제21조       의 규정에 의한 2차적저작물 또는 편집저작물을 작성할 권리는 포함     되지 아니한 것으로 추정한다.

나. 방송사업자가 특약을 통해 프로그램의 「2차적저작물 등의 작성권」을 양도받아 가공․편집물을 작성할 경우, 독립제작사의 저작인격권을 침해하지 않도록 하되, 저작물의 성질이나 그 이용의 목적 및 형태에 비추어 본질적인 내용의 변경이 아닌 부득이하다고 인정되는 범위 안에서의 변경은 허용된다. 다만, 이 경우에도 독립제작사와 협의하도록 한다.

3. 공동 활용

① 방송사업자와 독립제작사는 교양․자연다큐멘터리 등에 대한 「2차적저작물 등의 작성권」 공동소유 관련 외주개선협의회의 합의사항을 이행하도록 한다. 이 경우, 특별한 약정이 없는 한 「2차적저작물 등의 작성권」을 활용하여 얻은 수익에 대해서는 균등배분을 원칙으로 한다.

【외주개선협의회 합의문 중 한국방송협회와 (사)독립제작사협회간의 합의사항】

2. 한국방송협회는 현행 의무편성비율이 잠정 유지된다는 전제 하에, 교    양․자연다큐멘터리 프로그램 등의 장르에서 촬영원본 테이프를 방송    사와 제작사가 공동 사용하는 「2차 저작물 등의 작성권」을 공유하    는 방안을 추진한다.

② ‘공동 활용’에 관한 사항은 외주개선협의회 합의사항의 이행을 위해 제안한 것이나 그 외의 경우에도 활용할 수 있다.

③ 프로그램을 공동 활용할 경우, 방송사업자와 독립제작사는 공급하는 매체와 프로그램의 내용 및 구성, 방영시기가 중복되지 않게 충분히 협의하도록 한다.

④ ‘공동 활용’은 외주제작 의무편성비율이 잠정 유지된다는 전제하의 합의사항이므로, 이로 인해 계약금액 또는 제작비 책정의 불공정거래행위가 일어나지 않도록 한다.

제5장 제작비 산정․지급 사항

○ ‘제작비 산정․지급에 관한 사항’은 제4장에서 언급한 ‘사전에 전작’된 외주제작 프로그램을 제외한 형태의 외주제작 프로그램(공동제작 등)에 해당되는 사항이며, ‘사전에 전작’된 외주제작 프로그램의 경우 프로그램 제작계약이 아닌 ‘구매계약’에 해당되나 필요시 본 장의 각 조항을 활용할 수 있음을 밝힌다.

1. 제작비 산정

① 단가지침 개발

가. 방송사업자는 외주제작 프로그램의 분량별(단편물․시리즈물․코너물 등), 장르별(교양․오락․다큐․드라마․버라이어티․애니메이션 등), 저작재산권 소유 및 공동 활용 정도 등에 따른 프로그램 제작비 지급기준 또는 단가지침을 개발하여 예상 제작비의 범위를 제시하고 계약시 활용함으로써 독립제작사가 제작비 책정 방법 및 결과에 대해 이해할 수 있도록 도와야 한다.

나. 인건비, 관리비 등 간접경비의 경우도 객관적으로 타당하고 적정한 제작비 책정을 위해 양자가 협의토록 한다.

② 제작비의 기본 Base 마련

: 방송사업자는 외주개선협의회의 합의사항(아래참조) 이행을 위해 매년 외주제작 프로그램별 제작비의 기본Base를 정하여 계약시 활용하도록 하고, 이를 독립제작사협회 또는 개별 프로그램 제작사에게 공지하도록 한다.

【외주개선협의회 합의문 중 한국방송협회와 (사)독립제작사협회간의 합의사항】

1. 한국방송협회는 독립제작사의 건전한 발전을 위해, 매년 소매물가 상승률 이상을 제작비 산정에 반영하도록 적극 노력한다.

③ 독립제작사의 제작역량에 따른 제작비 책정 및 지급의 차이는 있을 수 있다. 다만, “동일한 조건” 하에 계약을 체결한 특수관계자의 프로그램 또는 타 독립제작사의 프로그램과 차별을 두지 않도록 한다.

※ 동일한 조건 :

가. 기획 및 연출, 편성시간대, 편당 방송시간, 총 제작편수, 저작권 등 권    리분할 정도

나. 방송사업자 또는 특수관계자 소유 장비 및 시설, 인력의 이용 정도

다. 과거 동일한 시간대 유사한 프로그램에서의 시청률 기록 등

④ 방송사업자는 독립제작사와의 저작재산권 등 권리 분할의 정도에 따라 적절한 범위 내에서 제작비 책정에 차이를 둘 수 있다. 다만, 이를 위해서는 독립제작사와의 협의가 전제되어야 한다.

⑤ 독립제작사는 방송사업자와의 협의가 있을 경우, 프로그램의 저작재산권 등 권리분할 여부, 방송사업자의 장비 이용 여부 등에 따른 제작비 책정의 차이를 인정해야 한다.

⑥ 프로그램 제작비는 계약당시 계약금액 내에서 집행하는 것이 원칙이나 당초 계획보다 설비투자나 인원보강 등 제작비용이 추가로 소요되는 경우, 명백하게 어느 한편의 과실에 의한 것이 아니라면 양자간 협의에 의해 제작비 부담 정도를 조율하도록 하고, 계약금액 조정에 따라 계약서를 갱신하도록 한다.

2. 제작비 지급

① 방송사업자는 전체 제작비 대비 프로그램 제작 단계별 제작비 지급사항(지급정도 및 시기)에 대해 독립제작사와 협의하여 계약서에 명기하도록 한다. 단, 선급금 지급여부에 따라 제작비 지급시기에 유연성을 가질 수 있다.

※ 지급정도 및 시기 예시 :

방송종료 후 30일 이내(선급금이 없는 경우)

각 편의 방송완료 후 10일 이내 등

② 독립제작사가 방송사업자의 구두 약속에 따라 프로그램을 제작, 납품을 하게 된 뒤에 정식 계약을 체결하고 정산하게 될 경우, 계약체결은 구두 약속시 이미 이루어진 것이기 때문에 정식계약 체결 전 독립제작사가 지출한 정당한 제작비용에 대해서도 지불하여야 한다.

3. 선급금 지급

① 초기 제작에 있어서 일정 비율 이상 제작비의 소요가 예상되는 프로그램의 경우, 계약사항 중에 선급관련 금액 및 지급일자를 명기(예, 계약체결일로부터 15일 이내에 제작비의 일부를 선금으로 지급)하여 지급하고, 이후 제작비의 지급은 프로그램 종료 후 일정기간(예, 60일 이내)에 신속히 지급하도록 함으로써 프로그램 제작이 원활하게 진행되도록 노력한다.

② 방송사업자는 선금을 지급하고자 하는 경우 계약 체결시에 채권확보조치, 선금의 사용, 정산 및 반환청구 등 기타 필요한 사항을 선금지급 조건으로 명시하도록 한다.

③ 독립제작사는 선급금을 받기 위해 선급금에 대한 계약이행보증서를 제출하도록 하고, 보증 또는 보험금액은 선급금에 대한 보증 또는 보험기간에 해당하는 약정이자상당액(지방은행을 제외한 일반은행의 어음대출금리 수준에 의하여 산출한 금액)을 가산한 금액 이상으로 하도록 한다.

④ 선급금 관련 계약서 구성은 ‘국고금관리법’에 의한 ‘선금 지급요령’을 참조할 수 있다.

4. 재방료 지급

① 방송사업자가 저작권을 소유한 독립제작사로부터 ’초방‘에 대한 방송권을 취득한 후 재방송을 하고자 하는 경우, 이에 대한 재방료를 지급하도록 한다.

※ 작가료의 경우, 현재 한국방송작가협회와 방송사업자가 체결한 단체     협약에 의해 재방송에 대한 작가료를 지급하고 있음.

② 또한, 저작권을 소유한 독립제작사로부터 방송권(‘기간’이나 ‘횟수’가 특정된)을 포함한 저작재산권의 일부 또는 전부(특약이 없는 한 2차적저작물의 작성권 제외)를 양도받거나 이용허락 받은 경우에는 초방 이후 재방에 대한 재방료 지급 약정이 있는 경우 지급하는 것으로 한다.

제6장 제작과정 관련 사항

1. 일반사항

① 방송사업자는 자사 프로그램 제작에 피해를 입히지 않는 한 자사와의 프로그램 제작계약을 이유로 독립제작사의 타 방송사업자 프로그램 제작을 금지하거나 방해하지 않도록 한다.

② 독립제작사는 계약을 통해 제작 중인 또는 방송 중인 프로그램과 동일하거나 유사한 프로그램을 자기 또는 제3자(타 방송사업자)를 위해 제작하거나 제3자(타 방송사업자)로부터 제작의뢰 받지 않도록 한다.

③ 독립제작사는 양질의 프로그램 제작을 위해 다른 독립제작사와의 역할 분담이 필요한 경우, 방송사업자와의 합의하에 수행하도록 한다.

이때 독립제작사는 계약서 또는 별도의 특약을 통해 해당사항과 관련한 제작 과정중 제작사별 역할(제작비 분담, 공정상의 역할, 책임의 위임 등)을 명기하여, 방송사업자가 제작진행 과정에서의 제작사별 역할을 인지하고 향후 발생할 수 있는 문제에 대한 책임소재를 예측할 수 있도록 한다.

2. 협찬고지 등

① 방송사업자와 독립제작사는 방송위원회의 방송심의에관한규정에 위배되는 ‘간접광고’를 해서는 아니된다.

② 방송사업자는 제작비 책정시 직접적 혹은 간접적으로 제작비의 일부를 협찬으로 보전하도록 함으로써 독립제작사의 프로그램 제작에 지장을 주지 않도록 한다.

③ 독립제작사는 제작비 보전을 사유로 무리한 협찬을 받아 프로그램 제작에 부담을 안지 않도록 한다.

④ ‘협찬고지’ 등의 결정, 협찬금 등의 처리는 방송사업자와 독립제작사간 합의를 통해 정하도록 한다.

⑤ 양자는 방송위원회의 심의규정에 의해 협찬을 중지해야 할 경우 신속히 조치하도록 하며 그에 따른 각각의 책임을 지도록 한다.

3. 기획안의 도용, 정보의 공개 등

① 방송사업자는 프로그램 제작기획안 공모를 통해 독립제작사의 프로그램을 선정하여 계약할 경우, 선정되지 않은 타 독립제작사가 이해할 수 있도록 수단을 강구하여 탈락사유를 알리도록 한다.

② 방송사업자는 채택되지 않은 독립제작사의 기획안을 특정 프로그램 제작에 반영하거나 자체기획안으로 도용해서는 아니된다.

③ 방송사업자와 독립제작사는 프로그램이 방송되기 전까지 프로그램의 기획, 줄거리, 플롯 등을 제3자에게 공개하지 않도록 하며, 프로그램의 제작과정에서 알게 된 상대방의 다른 프로그램에 대한 기획안, 줄거리, 플롯 등 정보를 부당하게 이용하지 않도록 한다.

4. 제작장비 및 시설의 이용

① 방송사업자는 프로그램의 품질 유지․개선 및 기타 정당한 사유가 있거나 제작사의 요청이 있는 경우, 독립제작사에게 자사 또는 그 특수관계자의 제작장비, 시설 등을 이용하게 할 수 있으나 계약을 조건으로 이를 강제해서는 안된다.

② 방송사업자는 독립제작사에 대한 제작비 지급기일에 앞서 제작장비 및 시설 등 사용대가의 전부 또는 일부를 지급하게 하거나 특수관계자 또는 타 독립제작사에게 공급하는 조건보다 현저하게 불리한 조건으로 이용하도록 해서는 아니된다.

③ 양측이 방송사업자 또는 그 특수관계자의 제작장비 및 시설 이용에 합의할 경우, 장비 및 시설의 명칭, 수량, 제공일, 대가 및 대가의 지급방법과 지급기일을 계약서상에 명시하도록 한다. 이를 위해 방송사업자는 제작장비 및 시설이용의 기준단가 지침을 마련하여 계약시 활용하도록 한다.

5. 제작의 중지, 계약의 해지

① 프로그램의 제작중지 또는 계약해지는 신의성실의 원칙에 입각해야 하며, 편성상 부득이한 사유인 경우를 제외하고 방송사업자 임의로 제작을 중지하거나 계약을 해지하지 않도록 한다. 다만, 독립제작사의 귀책사유로 인해 계약의 목적을 달성할 수 없을 정도로 중대한 하자가 발생할 경우는 예외로 한다.

② 방송사업자는 ①의 예외사항을 제외한 프로그램 제작의 중지, 또는 계약의 해지 시 반드시 일정기간 전(예, 중지일․해지일 2주전)에 이에 대한 충분한 설명과 함께 서면으로 해당사유를 통보하여야 한다.

③ 이는 서면형식을 갖춘 정식계약 체결을 통해 제작중인 프로그램뿐만 아니라 서면계약서 작성 전 방송편성을 조건으로 한 구두계약을 통해 제작이 진행되는 경우에도 적용하는 것으로 한다.

6. 프로그램 및 기타 손해에 대한 보상

① 「5. 제작의 중지, 계약의 해지」①에서 언급한 바와 같이 방송사업자의 사정으로 방송이 불가능하게 되는 경우를 대비하여 계약서상에 구체적인 제작비 지급일자(예, 제작의 중지 또는 계약의 해지 결정일로부터 1개월 이내)와 당초 계약서상의 제작비 전액을 지급할 것을 명기하도록 한다.

② 그밖(독립제작사의 귀책사유로 인한 중대한 하자 발생의 경우를 제외)의 제작의 중지, 계약의 해지 경우에도 해당 사유를 감안하여 양자간 합의 하에 보상 문제를 처리하도록 하되 독립제작사에게 일방적으로 또는 부당하게 책임(예, 미방영분에 해당하는 제작비의 2배에 해당하는 배상 등)을 전가하지 않도록 한다.

③ ①,②의 경우 지급일자 및 지급정도는 각각의 서면통보 시 다시 한번 명기하도록 한다.

7. 프로그램의 수정, 정산

① 방송사업자는 납품받은 프로그램의 형식이나 내용에 수정을 가할 경우, 기획제안서를 기준으로 양자간 협의 하에 수행하도록 하고, 임의로 하지 않도록 한다.(이는 「2차적저작물 등의 작성권」에 의한 저작물의 수정 또는 편집과는 별개의 의미임.)

② 방송사업자와 독립제작사는 제작비의 증액 또는 감액의 경우, 해당사유와 비용지출 주체, 비용정산 등의 사항과 관련하여 계약서를 갱신하도록 한다.

8. 납기․납품, 검수

① 완성된 프로그램에 대한 납기의 구체적인 시기(예, 방송예정일 3일전, 수정후 방송예정일 1일전) 및 제출물은 양자간 협의로 정하고, 이를 계약서상에 명기하도록 한다. 단, 방송사업자가 인정하는 특별한 사정이 있는 경우 납품일자의 조정이 가능하다.

② 독립제작사는 납기의 지연, 기타 납품과 관련한 문제점이 발생하였을 경우 방송사업자의 요청에 따라 신속하게 필요한 조치를 취하도록 한다.

③ 방송사업자는 발생된 문제에 대해 독립제작사의 귀책사유가 아닌 한 일방적으로 책임을 전가하지 않도록 한다.

④ 방송사업자는 독립제작사가 납품의 완료에 대한 증거로써 수령증 교부를 요청하는 경우 이에 응하도록 한다.

⑤ 프로그램의 검수가 완료되기 전 독립제작사가 이를 멸실 또는 훼손할 경우, 이에 대한 책임을 부담하도록 한다.

9. 기  타

① 현장확인

: 방송사업자는 제작상황을 현장에서 입회하여 확인할 수 있고, 기획제안서에 의거하여 독립제작사에게 필요한 조언을 할 수 있다. 이 경우 방송사업자는 부당하게 독립제작사의 제작을 지체시키지 않도록 한다.

② 분쟁의 해결

: 방송사업자와 독립제작사는 계약과 관련하여 법률상의 분쟁이 발생할 경우를 대비 양자간 합의하에 관할법원을 정하고 이를 계약서에 명시하도록 한다.

③ 보복조치의 금지

가. 방송사업자는 독립제작사가 프로그램 제작계약 관련 특정사안을 관계기관에 신고하거나 소송을 제기함을 이유로 해당 독립제작사에 대해 프로그램 제작기회를 제한하거나 거래의 정지, 기타 불이익을 주는 행위를 하지 않도록 하고,

나. 동 표준계약 가이드라인 미준수를 사유로 방송위원회에 신고하는 행위 등으로 인해 보복 등 불이익을 주는 행위를 해서는 아니된다.

10. 자료제출

○ 방송사업자와 독립제작사는 방송위원회가 방송법 제27조(위원회의직무)제7호(방송프로그램 유통상 공정거래 질서확립에 관한 사항)의 수행, 외주 관련 정책수립, 외주제작 표준계약 가이드라인의 이행정도 확인 등을 위한 외주제작 실태조사 시, 제98조(자료제출)제1항에 의한 외주제작 프로그램 관련 자료의 제출을 요청하는 경우 이에 성실히 임하도록 한다.

<부록 4> 외주개선협의회 합의문 (2004)

외주개선협의회는 한국방송협회, (사)독립제작사협회, 방송학자, 그리고 정책당국 관계자 등 11인이 참여하여 지난 2월부터 5월까지 6차례의 회의를 진행하였다. 외주개선협의회 회의결과, 외주제도 개선을 위한 당면 현안 및 향후 추진방향에 대해 다음과 같이 합의하였다.

▣ 한국방송협회와 (사)독립제작사협회간의 합의사항

1. 한국방송협회는 독립제작사의 건전한 발전을 위해, 매년 소매물가 상승률 이상을 제작비 산정에 반영하도록 적극 노력한다.

2. 한국방송협회는 현행 의무편성비율이 잠정 유지된다는 전제 하에, 교양․자연다큐멘터리 프로그램 등의 장르에서 촬영원본 테이프를 방송사와 제작사가 공동 사용하는 2차 저작물 등의 작성권 을 공유하는 방안을 추진한다.

3. (사)독립제작사협회는 제작비 현실화 및 저작권 공동사용 등 외주제도 개선을 위해 한국방송협회에서 적극적으로 노력한다는 전제 하에, 현행 의무편성비율을 잠정적으로 유지하는데 동의한다.

4. (사)독립제작사협회는 좋은 프로그램 제작을 통해 대내외 경쟁력을 높이고, 외주제도 개선에 기여하도록 노력한다.

▣ 향후 추진방향

1. 방송위원회는 외주제도 개선을 위하여 보고양식 개선을 통한 내실 있는 외주실적 보고체계를 정립하고, 방송사의 보고내용을 외부인이 일정기간 열람할 수 있도록 하며, 문제제기가 있을 경우, 실태파악에 적극 나선다.

2. 외주 관련 계약서에 반영되어야 할 항목들을 방송위원회에서 표준계약 가이드라인으로 제시하여 양자 공히 이를 준수하도록 권고한다.

3. 본 협의회는 외주제작 인정기준의 도입 필요성에 공감하며, 이에 방송위원회는 관련 법령의 정비를 거쳐, 방송사와 제작사측의 참여와 합의를 바탕으로 인정기준 시안을 마련하고, 이에 의한 정교한 시뮬레이션을 통해 새로운 인정기준을 도입한다.

4. 독립제작사의 활성화를 가져올 수 있는 적정 의무편성비율을 산출하기 위하여, 방송위원회는 의무편성비율 증가와 외주제작 활성화와의 상관관계를 분석하는 연구과제를 수행한다.

5. 방송위원회는 외주제작 활성화를 위한 직․간접 지원방안을 다각적으로 검토한다.

2004년 5월 24일

<부록 5> 외주제작 참여자 보호를 위한 합의문 (2010)

방송 3사와 드라마제작사협회는 외주제작에 참여하는 연기자 등을 보호하고 방송사업자와 외주제작사의 상생협력과 동반성장을 위하여 다음과 같이 합의한다.

- 다  음 -

1. 방송 3사는 외주제작에 참여하는 연기자, 제작진 등의 출연료 미지급 등을 방지하기 위하여 건실한 제작사를 선정한다.

2. 드라마제작사는 출연료 미지급 등을 방지하기 위해 지급이행보증보험에 가입하도록 한다. 그러지 못한 경우 출연료 미지급 등의 문제가 발생할 시 제작비 중에서 방송사와 합의한 일정 금액을 법원에 공탁하기로 한다.

2010. 11. 15.

KBS 콘텐츠본부장 길환영 --------------	MBC TV제작본부장 조중현 --------------	SBS 드라마센터장 박 종 -------------	한국드라마제작사협회 협회장 신현택 --------------

<부록 6> 영국 BBC의 장르별 표준제작비

● 장르 구분: Drama/Entertainment/Factual/Children

● BBC Drama 장르 표준 제작비 (출처: 2010 BBC Commissioning)

1. 주간/저비용(Daytime and Low cost) 드라마: 시간당 ₤50-₤500k

카테고리	특징
드라마 1 유형 시간당 ₤375 이하	-BBC1, BBC2, BBC3의 주간 저예산 장기 시리즈 제작비. -혁신적 기술과 기발한 아이디어를 사용, 새로운 재능 발굴. BBC4를 위한 자금 극대화에도 유용.
드라마 2 유형 시간당 ₤375k~₤500k	-BBC3의 30~60부작 시리즈. -단일/크로스 장르. -준장기 시리즈나 심야 시리즈.

2. 중저비용(Lower to Mid cost) 드라마: 시간당 ₤500-₤700k

카테고리	특징
드라마 3 유형 시간당 ₤500k-₤630k	-시리즈 단계 이전의 현대극. -알려진 배우의 출연으로 제작비가 올라가는 경우. -저비용 시대극 시리즈가 이 단계에 진입할 수 있음.
드라마 4 유형 시간당 ₤630k-₤700k	-연속/후속 시리즈가 나올 수 있는 경우. -로케이션 비용, 출연진 비용 등이 높을 때. -시대극, 현대극 모두 포함

3. 고비용(High cost) 드라마: 시간당 ₤700-₤900k

카테고리	특징
드라마 5 유형 시간당 ₤700k-₤790k	-출연진 비용, 스턴트 비용, 해외 로케이션 비용, 시대극 세트 비용 등으로 제작비 향상되는 경우. -대규모 출연진이나 유명 배우 출연 시.
드라마 6 유형 시간당 ₤800k-₤900k	-로케이션 장소 다변화; 시대극; 고비용, 짧은 기간의 연속물일 경우. -CG나 그 외 특수 효과 사용 시.

4. 프리미엄(Premium) 드라마: 시간당 ₤900k 이상

카테고리	특징
드라마 7 유형 시간당 ₤900k 이상	-예외적인 경우; 공휴일, 특집 방송이나 특정 지형지물 대상의 BBC1 드라마인 경우. -제3의 투자자에게 기회가 없을 경우.

5. 지역/영어권(Nations & English regions) 드라마: 시간당 ₤30-450k

-단편 영화 개발 계획 등을 포함한 영어권 드라마의 경우.

● BBC Entertainment 장르 표준 제작비 (출처: 2010 BBC Commissioning)

1. 대본극 코미디: 네트워크의 경우 시간당 ₤110-₤600k, 지역/영어권의 경우 시간당 ₤50k-₤500k

카테고리	시간당 제작비	특징
코미디 1 유형	네트워크 ₤110k-₤340k 지역/영어권 ₤50-₤150k	-단기, 패러디극, 일인극, 패널 쇼, 이외 익숙한 포맷(스케치 쇼, 시트콤)의 프로그램 등을 포함. -새로운 배우, 작은 규모의 프로덕션.
코미디 2 유형	네트워크 ₤340k-₤500k 지역/영어권 ₤150k-₤300k	-대부분의 서사적 코미디. -저명한 배우나 대본을 전제로 한 시트콤, 코미디 드라마, 스케치 쇼 등. -출연진 비용 혹은 촬영장소, 스튜디오 규모 등이 영향.
코미디 3 유형	네트워크 ₤500k-₤600k 지역/영어권 ₤300k-₤500k	-우수한, 유명한 출연진, 제작사. -BBC1의 황금시간대 프로그램.

2. 엔터테인먼트:  네트워크의 경우 시간당 ₤20-₤285k, 지역/영어권의 경우 시간당 ₤20-₤220k

카테고리	시간당 제작비	특징
엔터테인먼트 1 유형	네트워크 ₤20k-₤30k 지역/영어권 ₤20k-₤30k	-주간 퀴즈쇼. -주로 스튜디오에서 촬영하는 류 (디지털 채널의 시청자 전화 참여 프로 등)
엔터테인먼트 2 유형	네트워크 ₤30k-₤115k 지역/영어권 ₤30k-₤60k	-다양한 게임 포맷의 퀴즈쇼. -세트, 스튜디오, 일별/주별 프로그램 수 등에 의해 결정. -엔터1, 2 유형은 규모가 중요한 결정 요인.
엔터테인먼트 3 유형	네트워크 ₤115k-₤200k 지역/영어권 ₤60k-₤150k	-다큐멘터리 프로그램, 사실적 엔터테인먼트 프로그램, 대화 형식이나 영상 보여주는 형식의 프로그램 등. -출연진, 기록 이용(정보 접근) 등에서 비용 발생.
엔터테인먼트 4 유형	네트워크 ₤200k-₤285k 지역/영어권 ₤150k-₤220k	-최상급 엔터테인먼트 프로그램들. -전통적인 BBC1의 토요일 밤 엔터테인먼트; 특별 프로그램, 패널 프로그램 등. -방영 기간별 제작비가 나뉨; 30분짜리 프로그램은 기간과 무관하게 최고 가격보다 조금 더 받음

3. 기타

-예외적 프로그램군: 1회 스페셜 프로그램, 채널 혼합 프로그램 등은 가격 변동폭이 큼. (예: 대규모 리얼리티 쇼)

● BBC Factual 장르 표준 제작비 (출처: 2010 BBC Commissioning)

1. factual & lifestyle: 네트워크의 경우 시간당 ₤40k-₤300k, 지역/영어권의 경우 시간당 ₤5k-₤200k

카테고리	시간당 제작비	특징
FL 1 유형	네트워크 ₤40k-₤80k	-현대, 역사, 공연 장면 등을 담은 다큐멘터리. -편집본이나 개정/재조명되는 내용을 담은 경우.
	지역/영어권 ₤5k-₤60k	-편집본이나 개정/재조명되는 내용을 담은 경우. -이 유형의 대부분의 지역 프로그램은 촬영 기술, 주제의 성질, 지역 등에 따라 비용을 최소화할 수 있음.
FL 2 유형	네트워크 ₤40k-₤100k 지역/영어권 ₤20k-₤60k	-이른 저녁 시간, 인기 있는 이슈에 대한 것. -대규모(양) 작품 등.
FL 3 유형	네트워크 ₤40k-₤120k 지역/영어권 ₤20k-₤80k	-가벼운 주제나 관찰적 다큐멘터리. -늦은 밤 시간이나 이른 저녁 시간대. -장기간 같은 주제 혹은 정기적으로 주제를 바꾸는 프로그램.
FL 4 유형	네트워크 ₤40k-₤150k	-현대적 주제, 유명인, 후속작이 가능한, 확실한 포맷들. -BBC3나 BBC4의 단일 주제나 특정 지역 방영 프로그램.
	지역/영어권 ₤20k-₤220k	-현대적 주제, 유명인, 후속작이 가능한, 확실한 포맷들. -늦은 저녁시간대, 다양한 지역에서 방영. -엔터테인먼트 시리즈들. -저비용 단일 주제 시리즈나 1회성 프로그램.
FL 5 유형	네트워크 ₤40k-₤200k	-방영 가치가 높거나, 서사성이 높아 실제적 영향력이 높은, 복잡한 근본적 주제를 담고 있는 다큐멘터리나 포맷 프로그램들; 주로 BBC1, BBC2. -국내, 외국 등에 방영될 수도 있는 작품들. -지역/영어권 전역에 방송.
	지역/영어권 ₤20k-₤150k	-다큐멘터리 시리즈, 1회성 프로그램. -방영 가치가 높거나, 서사성이 높아 실제적 영향력이 높은 프로그램들. -제작 스케쥴 연장되는 경우나 현대 생활과 관련한 복잡하고 근본적인 주제를 다룰 경우.
FL 6 유형	네트워크 ₤40k-₤300k	-대규모 프로젝트; 대부분 BBC1. -유명인 시리즈나 1회성 프로그램으로 실질적 영향력을 가지는 프로그램들. -대서사 다큐멘터리, 유명인물을 다룬 다큐멘터리의 경우. -드라마 재현, CG, 외국 로케이션, 복잡한 사건 조사 등이 담긴 경우.
	지역/영어권 ₤20k-₤200k	-특정 지역에 대한 다큐멘터리. -유명인 시리즈나 1회성 프로그램으로 실질적 영향력을 가지는 프로그램들. -대서사 다큐멘터리, 유명인물을 다룬 다큐멘터리의 경우.

2. Performance: 네트워크의 경우 시간당 ₤40k-₤350k, 지역/영어권의 경우 시간당 ₤40k-₤150k

카테고리	시간당 제작비	특징
FP	네트워크 ₤40k-₤350k 지역/영어권 ₤40k-₤150k	-퍼포먼스 방송(예. 음악, 발레, 오페라, 연극 등)

3. 주간 & 기타 저비용 factual 프로그램: 시간당 ₤10k-₤60k

카테고리	시간당 제작비	특징
FD	네트워크 ₤10k-₤60k	-대부분의 주간 방송들. -다양한 대규모 시리즈(스튜디오/야외 모두 포함); 단발성 시리즈, 소규모 주간 이벤트; 영상이나 기록물 편집 프로그램 등. -저예산 다큐멘터리, 인터뷰나 리뷰 쇼 등.

● BBC Children 장르 표준 제작비 (출처: 2010 BBC Commissioning)

-대부분 제3의 투자처를 요함.

카테고리	특징
CBeebies 시간당 ₤50k-₤180k	-분명한 순환적 포맷 (애니메이션 분야). -유명 출연자들의 이름을 딴 코미디, 엔터테인먼트 타이틀도 포함.
CBeebies ₤기타	-특정 지역 시리즈; 애니메이션; 라이브 액션; 종종 대규모작들도 포함.
CBBC Factual 시간당 ₤40k-₤120k	-레져; 관찰적 다큐멘터리; 기록물의 창의적 이용이 이루어진 프로그램.
CBBC Factual 엔터테인먼트 시간당 ₤100k-₤135k	-진행자에 의해 이끌어지는, 엔터테인먼트 쪽 요소가 부각된 프로그램.
CBBC 엔터테인먼트 시간당 ₤60k-₤160k	-확실한 포맷을 가진 프로그램; 스튜디오 혹은 스튜디오 이외에서 이루어지는 게임 포맷; 한 시간짜리 주말 포맷.
CBBC 드라마 1 유형 (장기 시리즈) 시간당 ₤140k-₤350k	-창의적 기술과 기발한 아이디어를 통해 자금 유용을 극대화할 수 있음(제3의 투자처가 필수적).
CBBC 드라마 2 유형 (연속극) 시간당 ₤350k-₤550k	-유명인 출연; 스턴트나 외국 로케이션; 시대극 등. -대규모 인원이 출연하거나 유명한 탤런트 출연 시.
CBBC 기타 ₤기타	-장기간동안 인정받은 진행자가 이끌어가는 매거진 쇼; 애니메이션; 특별한 이벤트; 일요 드라마; 드라마 스페셜 등.

<부록 7> CEDR의 조정 과정

<부록 8> 외주정책 현황 및 향후 정책방향에 관한 전문가 인터뷰

외주정책의 주요현안을 파악하고 이를 해결할 수 있는 현실적인 정책안을 제안하기 위해서 외주제작 관련 현업 종사자 및 정부 관계, 학계 전문가 총 7인을 대상으로 심층인터뷰 및 서면질의를 진행하였다. 인터뷰 대상자는 다음과 같다.

<표> 인터뷰 대상자

전문가	소속	방법
A	지상파방송사	심층인터뷰
B	외주제작사	심층인터뷰
C	외주제작사	서면 질의
D	정부 관계자	심층인터뷰
E	정부 관계자	서면 질의
F	학계 전문가	서면 질의
G	학계 전문가	서면 질의

1. 외주정책 관할 기구의 이원화 문제

전문가들은 우선 외주정책을 주도하는 관련 정부기관의 이원화된 구조를 문제로 지적한다. 즉 외주제작사의 진흥정책은 문화체육관광부가 담당하고 있고, 외주제작 의무편성비율과 같은 규제정책은 방송통신위원회가 관할하고 있다. 따라서 진흥정책과 규제정책간 괴리가 발생할 소지가 크고, 실제로 이 두 정책이 상충될 때, 이를 해결하기 위한 두 기관의 자세가 적극적이지 못해 비판받고 있다.

“통합적인 정책이 아니고 방송사의 경우에는 방통위가, 제작사의 경우에는 콘텐츠 관련이 주요 사항이기 때문에 규제 진흥 주체가 문화부다 보니 양 측 충돌이 불가피할 수밖에 없어요, (중략) 장기적으로 볼 때 이기주의적 측면 충돌이 생기는 거죠. 서로에게 유리한 규제를 요구하고 있고 정부 부처 간에도 영역을 지키기 위해, 각자를 보호하기 위한 과정에서 조율보다는 충돌되는 측면이 많고 그것이 문제가 되고 있고, 결국에는 협의가 안 되는 게 문제죠.” (전문가 A)

“정책 기관, 규제 기관의 이원화 문제도 있고. 지금 진흥은 문화부가 하고 있고, 규제는 이번에 법이 국회에 상정되고 해서 거의 이제 외주제작사도 방송법에 의해서 얘기가 된단 말이예요.”(전문가 B)

또한 외주정책은 거래상 우월적 지위에 있는 방송사업자에게 직접적으로 손해(예 : 방송통신위원회의 재허가권)를 끼칠 수 있을 정도의 영향력을 갖추고 있지 못하면, 어느 정부기관이건 그 눈치를 볼 하등의 이유가 없다.

“외주제작사의 그 불공정하고 약자의 입장에 있는, 힘없는 약자의 입장이라는 걸 방통위도 잘 알고 있단 말 이예요. 알고 있으면 그런 걸 좀 더 방송사와 힘 있게 협상을 이끌어 나가는 걸 해야 하는데, 지금 현재도 사실 하고 있긴 하거든요. 그거는 방통위의 힘인 거죠. 문화부는 그걸 못해내요. 문화부가 얘기하면 방송사들은 콧방귀도 안 뀐다구요. 그런데도 자꾸 문화부가 그 영역을 하겠다고 하는 건데. 진흥정책을 하면서 규제도 자꾸 건드리려고 하는데, 현실적으로 불가능하잖아요.”(전문가 B)

뿐만 아니라 외주정책 담당자의 잦은 변경은 외주정책 관련 정보 및 노하우가 축적되는데 한계가 있고, 이로써 정부기관의 전문성이 떨어지고, 이는 곧 일관된 정책을 펼 수 없음을 단적으로 보여준다.

"방통위, 문화부 담당자들도 업무를 맡았을 때만 신경 쓴다. 길어봐야 2년이니까, 보통은 1년이고. 2003년 방송위원회 시절, 방송3사 문화부 방송위원회 학계3명 외주제작사 이렇게 해서 외주제작개선협의회 만들어 합의문까지 만들어 서명까지 다 했었는데, 지금은 방통위 사람들도 그랬었는지를 모른다. 하물며 지금 서기관들도 그 정책 담당이 아니었으니까, 서로 안 맡으려고 하고 그래서 모르죠. 자료를 오히려 나한테 달라고 한다. 방송사들도 그런 걸 합의 해준 적이 있냐고 나한테 물어보니까. 계속 사람이 바뀌어서 그렇다... 꾸준히 하는 인력이 없다."(전문가 B)

2. 드라마 위주의 위주 지원정책

외주정책에 대해서는 방송사와 외주제작사간 입장 차이를 보이지만 둘 다 부정적인 입장을 견지한다는 점에서는 공통점을 보인다. 즉, 방송사는 외주정책이 지상파방송사들의 제작역량을 약화시키는 근본적인 원인이 되었다고 평가하며, 비드라마 장르의 외주제작사는 현 외주정책이 드라마를 위한 정책으로 초점이 맞춰져 있어 차별적으로 이루어지고 있다고 비판한다.

“지상파, 외주 역량은 약화되고 일부 한류 배우들의 배만 불리는 시스템이 되어가고 있어요. 외주제작사들의 수입이 커지고 있지만 인프라가 제대로 구축되지 않았다는 문제가 있죠. 그리고 지상파가 제작을 안 하게 된 것이 제일 큰 문제예요. 단막극 빼고 거의 다 드라마는 외주사가 제작합니다. 제작할 수 있는 힘을 빼앗아간 거죠. 결국 기존의 인프라를 가지고 있던 방송사의 역량은 약화되고, 소재 다양성 때문에 외주사 양성했지만 결국은 부실 외주사만 무수히 양산한 결과를 초래한 거죠. 한류스타들만, 그리고 작가들만 수혜를 입은 겁니다. 일부 큰 외주사들만 이익을 얻구요. 인프라에 투자는 안하고 착복을 해서 코스닥 상장 등에만 신경 써서 결국은 인프라를 갖추지 못한 거죠.”(전문가 A)

"외주제작사를 위하는 척해서 들여다보면 다 드라마 이야기뿐이야. 외주 장르의 80%가 비드라마인데 드라마만 신경 쓰느냐. 외주 물량도 (중략) 직접 샘플링 한 결과 40% 외주를 100%로 봤을 때 드라마가 21% 정도를 차지하더래요.“(전문가 B)

"가장 심한 것이 교양 부문인데... 영세사업자가 많음에도 유지되는데(3년 이상) 저가로도 가능하기 때문이예요. 그 사람들은 보호하기도 해야 하는데. 이러한 정책이(판권 주는 것) 도움 되는 정책은 아니기에 현실을 반영한(순환에 치중하는 저가 프로그램들), 이제까지와는 다른 정책이 필요해요. 그로 인해 안정적 비즈니스가 가능하다면 제작을 급히 해서 프로그램 내놓는 것 이외의, 투자와 제작 기획에 쏟아 부을 힘이 생길 겁니다." (전문가 B)

“다큐 교육 이런 비드라마 쪽에서 제작지원 사업은 대부분은 다큐죠. 그나마 다큐가 해외 진출 가능성도 있고. (중략) 방통위 산하의 방송통신전파진흥원에서 방발 기금 받아서 한 거고. 이렇게 10억 단위 이상으로 투자하고 하니까 그나마 그런 콘텐츠를 뽑는 거예요. 그런데 지금 문화부에서는 기껏해야 한때 2010년도에, 2억 5천까지 다큐 제작지원사업 했었어요 한번. 근데 2억 5천 가지고 2부작, 3부작 만들어가지고 대작이 나오는 게 아니거든요.” (전문가 C)

특정 장르에 집중된, 그들에게만 수혜가 돌아가는 외주정책으로 인해 현실적으로 지원정책이 필요한 비드라마 장르는 이러한 정책의 사각지대에 놓여있다. 드라마보다도 편성비율도 높아 수요는 크지만, 경쟁사업자도 많고, 재정적으로 영세한 사업자도 많아 이들의 역량을 제고할 수 있는 현실적인 정책이 필요함을 강조하고 있다.

“문화부 담당 공무원들도 고민이 많은 걸로 알고 있어요. 한 개 제작사에 지원을 해서 명품 다큐를 만드는 게 맞느냐, 아니면 이렇게 나눠먹기 식으로 할 거냐. 호불호가 갈리는 문제죠.” (전문가 C)

“방통위는 방발기금, 문화부는 정부 일반 회계예산이었기 때문에 KBI에 위탁해서 했던 건데, 조정하면서, KBI가 PP를 지원하는 금액을 방통위에다가 넘기고 방통위에서 27억 규모 지원금은 문화부로 넘기고. 이 27억이 2008년을 독립제작사가 순수하게 받았던, KBI는 15억 규모로 받아왔고 한데. 총 42-43억을 독립제작사 몫으로 받아왔는데. 27억 방발기금이 문화부로 가면서 KOCCA에서 드라마 등등 다른 용도로 쪼개버렸어요. 그래서 지원사업이 늘었다고 말하지만, 43억 규모에서 지금은 총 27억인가... 밖에 안되요. 결국 제작비 지원 규모는 줄어들은 거죠.” (전문가 C)

정부의 정책은 선택의 문제이지만 이처럼 공적 자금을 통한 지원 사업은 선택과 집중이 필요하냐, 아니면 형평(공평)성이 필요하냐의 문제로 귀결된다. 뿐만 아니라 정부기관의 일관되지 못한 정책과 관련 기관들간의 업무 영역 다툼으로 결국 그 피해는 외주제작사에게로 돌아간다. 즉, 양질의 콘텐츠를 제작할 수 있는 지원정책의 끈이 끊기거나 그 규모가 축소됨으로써 외주제작사는 그만큼 제작역량을 제고될 수 있는 기회를 상실하게 되는 것이다.

3. 드라마 장르를 위한 외주제작 인정 기준

전문가들은 방송통신위원회가 ‘방송프로그램 등의 편성에 관한 고시’ 개정안에 외주제작 인정기준을 담고자 하고 있으나, 이 기준이 외주제작 방송프로그램을 모두 포괄할 수 없는 기준이라는데 공통적인 의견을 가진다.

"교양에는 이 조항(외주제작 방송프로그램의 인정기준) 이 말이 안되요. 주요출연자 조항이 있는 것 자체가. 협찬 유치도 외주사에서 해결하고, 교양은 작가 역할도 크지 않고, 결국 문화부가 중점을 드라마에 두고 있어서 문제인 거죠. 교양 통외주는 웬만하면 외주사에서 100% 제작해요. 웬만한 건 해당될 수밖에 없어요. 하지만 주요출연자등의 요소는 교양에는 부적합해요. 실질적으로 필드에서의 관행은 외주 계약서만 있으면 외주로 봐요.“ (전문가 A)

"주요 스태프 촬영 등은 외주사에서 쓰고. 카메라는 지상파 내부 카메라, 조명은 외부, 분장도 내부, 미술, 세트, 스튜디오도 내부, 하여튼 사람은 방송사 사람이어도 주로 계약은 거기서(외주) 하는 거죠. 카메라, 우리 PD와 계약하지만 계약 주체는 외주사예요. 인력이 방송사 사람일 경우 제작비에서 조정은 되지만. 계약은 외주사가 하는 사실은 말이 안 되는 이상한 구조인 거죠." (전문가 A)

"계약 체결, 행정은 대부분 드라마나 비드라마나 다 외주사에서 하는데... 주요 스태프, 주요 출연자 다 계약은 외주사에서 하는데..."(전문가 C)

이처럼 현 외주제작 인정기준은 비드라마 장르에는 부적합한 기준이지만 이것이 계약체결 주체를 기준으로 하고 있기 때문에, 장르에 상관없이 외주제작사에서 프로그램을 제작하게 되면, 그것이 공동제작이던 관계없이 모든 조건에 부합할 수밖에 없는 구조이다. 즉 너무나 당연한 외주제작 인정기준인 것이다.

"현행 외주제작인정기준처럼 5개중 3개는 인정되고, 2개는 인정 안 되는 식이 아니라 100%, 70% 식의 비율(요소별 비율 산정을 달리 해서)로 따져야 해요. 장르별로 기여, 참여 가능 정도가 다를 것이기 때문에 연속선상에 놓고 평가하는 것이 필요하다는 거예요. 저작권 귀속 시에도 이 비율을 고려하여 저작권을 분배하면 효율적일 것 같아요." (전문가 B)

“사실은. 이 다섯 가지 요소를 비드라마 장르는 100% 충족을 하고 있거든요. 작가, 제작사, 주요 출연자, 스태프, 협찬, 집행비 관리를 제작사가 다 하고 있어요. 차라리 주요 저작권 중 1-2가지를 준 경우 외주로 인정하는 게 낫죠. (전문가 C)

"프로그램 제작에 있어 중요한 요소인 ‘창의성’과 ‘자본’을 분석, 계산하여 총체적 기여도를 계산할 필요성이 있다. 원칙만 있으면 될 텐데 이 작업이 쉽지 않은 것이 문제다." (전문가 B)

현 외주제작 인정기준이 저작권 배분 등의 문제와 연계하여 해결하면 훨씬 효율적일 수 있는데, 따라서 제작 투입 요소별 참여비율을 책정하여, 그 비율의 따라 외주의 성격을 규정하는 방안을 제시하고 있다.

4. 표준계약서의 실효성 문제

표준계약서는 구체적인 조항을 명시하여 권고 또는 강제하는 방안보다는 전체적인 가이드라인, 기본원칙을 중심으로 구성하는 것이 관련 사업자들의 합의를 도출하는데 유용할 것임을 시사한다.

“조항 자체를 타이트하게 만드는 것이 아닌, 가이드로서 제시하는 것이 반발을 줄일 수 있는 방법이며, 인허가/재허가(방송사)와 연동시킨 규제책을 내놓는 것도 좋을 거예요.(중략) 조항을 구체적으로 명시하는 것은 모두가 합의할 수 없게 만드는 것이기 때문에 실효성 측면에서 점수를 줄 수 없어요. 따라서 가이드라인을 제시하되, 구체적 요소나 산정 기준을 스스로 밝히도록 하고 그것을 지키도록 하는 것이 옳아요.” (전문가 D)

“우리나라의 KBS, EBS, 애매하지만 MBC까지 공영으로 봤을 때, 이들에게 표준계약서 원칙을 제시하는 등의 방안이 사회적 합의 위에 이루어질 수 있게 하는 작업이 가능할 거라고 봅니다.” (전문가 D)

5. 저작권 배분에 따른 차별적 제작비 지급구조

제작비 지급의 기준 및 그 근거에 대한 방송사업자와 외주제작사간 입장이 극명한 차이를 보인다. 방송사는 제작비를 저작권 구매에 대한 지불액이라고 여기는 반면, 외주제작사는 프로그램 자체를 제작하기 위해 드는 비용에 대한 지불액이라고 본다. 따라서 외주제작사는 저작권에 대한 지불대가는 별도로 이루어져야 한다고 볼 것이다.

“제작비 개념으로 1억 5천이면 1억 5천 주고 저작권을 사는 거죠. 제작비 지급을 통해 권리 획득 하는 것이기 때문에. 돈 많이 냈으면 그만큼 획득해가는 거고. (중략) 방송사는 가능하면 저작권 다 가지려는 구조예요. 값으로 일단 정리를 하죠. all rights에 1억 5천 이런 식으로.” (전문가 A)

"방송사와 케이블 계열 채널에 좀 더 비싸게 구매하고, 해외 판권은 나중에 수익 배분을 해요. 정교하게는 안하고 해외 판권 같은 경우 대체적으로 대행비(해외망, 콘텐츠 허브, 프로덕션=2-30%비용+자기 수익+대행비) 빼고 나머지를 외주사랑 우리랑 5:5로 하는 게 대부분이예요. 일반적으로 40%를 외주제작사에서 먼저 가져가고, 나머지 60%를 프로덕션과 방송사가 나누어 갖는 구조로 볼 수 있죠. 1차방영권 구매가격은 그때그때 달라요. 1/2~1/3은 표준 가격일 뿐이죠. (천일의 약속은 더 비싸게).“ (전문가 A)

“대박 드라마는 방영권 살 때 돈 많이 주는 게 좋은 게 아니예요. 방송사 입장에서는 대박 나도 광고료 상한선이 있기 때문(보통 2억 8천, 특집 있을 경우에나 20% 붙여서 3억 3천까지 갈 수 있는 것)에, 대박나도 큰 도움 안되요. 저작권을 가지고 있지 않으면” (전문가 A)

"드라마 제작 계약할 때 외주사 주장은 7-80%만 준다고 하는데, 우리 입장에서는 보장이 없는데 7-80%를 내어주고 사업 시작하는 거죠. 어떤 사업가가 보장없이 그렇게 내어주겠어요. 오히려 외주사가 7-80%를 보장받고 사업시작하게 되는 거죠.“ (전문가 A)

또한 드라마 장르와 비드라마 장르 간에도 저작권을 보유하는 정도가 다른데, 특히 비드라마 장르는 저작권을 확보하는 경우는 거의 없다. 이 경우 특히 저작권을 보유한다고 하여 부가가치가 거의 없을 뿐만 아니라 오히려 저작권 확보를 주장했다가 제작비만 삭감되는 결과를 초래할 수 있기 때문에 장르간 외주제작사의 입장이 다를 수 있음을 시사한다.

“비드라마의 경우 저작권 가져오는 건 거의 없다고 보면 됩니다. 기획도 다 외주사가 하고. 거의 100% 그런데 제작비를 댔다고 해서 다 가져가는 거죠. (중략) 그런데 비드라마는 현실적으로는 저작권보다는 제작비가 가장 큰 도움이 되요. 저작권 필요 없는 제작사도 있으니까요. 방송사에서 저작권 줄 테니 제작비는 줄인다고 하고 그럴 때 받아들이면 큰일 나죠. 걔네는 그게 무기인거에요. 우리는 딜레마고.” (전문가 C)

더불어 비드라마 장르의 제작비 지급구조의 왜곡을 초래하는 현상 가운데 하나가 방송사가 협찬금에 대한 커미션만을 지불하고 있는 것이다. 즉 이는 방송사의 우월적 지위 남용의 한 행위로 볼 수 있으나 계약시 조건에 대한 부분을 통해 입증이 가능해야 한다.

"협찬이 문제예요. 예전에는 거의 100% 제작비를 줬단 말이예요. 그만큼 위험성 감안해서 저작권 양도를 받았다는 게 말이 되는데 지금은 협찬을 받아서... 협찬 고지를 외주사에게만 허용한 취지가 모자라는 제작비를 협찬으로 메울 수 있게 한 건데, 이게 어느 순간부터 협찬을 방송사로 가지고 들어가서, 방송사에 협찬사가 입금을 해요. 협찬고지 자막 내는 건 방송사다 보니까. 협찬 금액 보고도 하고 입금 받고 일단 돌려주겠다 그렇게 된 거죠. 100%주는 경우도 안주는 경우도 있고 다른데, 대부분은 예를 들어 1억 협찬을 받아오면 7%가 커미션이에요. 대행수수료 뿐이 안 되는 거죠. 이게 현실입니다. KBS가 이래서 되겠냐 말이죠. 이러한 구조가 MBC나 KBS나 비슷해요. 물론 방송사별, 프로그램별로 다른 경우가 있기 때문에 모든 경우를 대변한다고 볼 수는 없지만. 그런데도 저작권까지 다 가져간다고 하고 있는 거니까." (전문가 C)

6. 명목상의 콘텐츠분쟁조정위원회 문제

방송법과 콘텐츠산업진흥법상 방송통신위원회와 문화체육관광부는 둘 다 분쟁조정위원회를 둘 수 있다. 이에 대한 업계의 입장을 그 실효성에 대해 의문을 제기하고 있는 현실이다.

“둘 다 어차피 안 된다고 봐요. 사업자는 거부해도 되고 하니까. 불리하면 안가면 되지 않나? 어떤 경우는 이미 법원에서 해결됐는데 조정위로 가고 하는 경우도 있어요.” (전문가 A)

“방송은 하지만 다른 장르보다 워낙 갑을 관계가 극명해서 힘들걸요. (중략) 제작사들이 과연 분쟁조정 신청할만한 제작사, 총대 맬 제작사가 있겠느냐. 분쟁조정 신청하면 이제 이 바닥에서. 어느 정도 각오나 감내를 하고 해야 하는 건데. 이 업계를 떠날 각오를 하지 않는 이상...” (전문가 B)

“현재는 콘텐츠, 공정위, 방통위 등 다양한 기구에서 주최하고 있는데, 현재의 시스템에서는 갑과 을의 관계가 남용될 수밖에 없기 때문에 독립제작사가 맘 놓고 제소할 수도 없는 상황이예요.” (전문가 D)

분쟁조정위원회를 통한 분쟁조정은 분쟁당사자 한 측이 거부하면 분쟁조정을 할 수 없는 제도적 한계를 역이용할 수도 있고, 실질적으로 분쟁조정을 신청하게 되면 그 이후에 방송사와의 관계(보복성 해당사업자의 계약체결 배제 등)를 고려하여 분쟁조정을 꺼리게 된다는 것이다.

“방송 콘텐츠는 방통위에서 하는 게 맞다고 본다. 따로 진흥은 문화부가 하고 있기 때문. 차라리 문화부는 영화가 맞고, 지금 내세우는 제도도 한류, 드라마에 맞춘 것이기 때문에. 문화부가 하는 것은 맞지 않다.” (전문가 A)

“방송을 특화시켜서 하고 있는 방통위의 방송분쟁조정위원회가 낫지 않겠냐고 보는데, 그거를 운영하는 주체의 의지 이런 것들이 있어야 하거든요. 그런 것은 근데 또 보면 방통위는 아무래도 지상파 중심의 정책을 하다보니까. 그런것에 대한 불신이 있는 거죠 사실은.” (전문가 B)

“콘텐츠분쟁위원회에서도 저작권 관련 문제는 한국저작권위원회에서 하게 하는데, 핵심이 빠진거죠, 사실은.” (전문가 B)

“새로운 제도나 기관을 도입하기 보다 1차적으로 현행 방송법 제35조의3에 의거 설치된 <분쟁조정위원회> 제도를 개선해 활용하는 방안을 생각해 볼 수 있을 것이다. 현행법상으로는 분쟁조정위원회는 ‘방송사업자’ 간에 발생하는 분쟁에 대해서만 조정권한을 부여하고(동법동조제1항, 동법 시행령 제21조의3제1항제1호), 조정 성립시 재판상 화해와 같은 효력을 부여(제3항)하고 있다. 동 조항을 개정해 방송사업자간의 분쟁 뿐만 아니라 지상파방송사업자와 외주제작자 처럼, 방송사업자와 직접적으로 유관된 이해관계자 포함하는 방안을 적극 검토할 필요가 있다. 현행 방송법시행령제21조의3제1항제1호를 보면, 분쟁조정위원회의 심의대상으로 “방송프로그램 및 인터넷 멀티미디어 방송용 콘텐츠의 공급 및 수급과 관련된 분쟁 조정”으로 규정하고 있는데, 이는 방송사업자간 뿐만 아니라 방송사업자와 외주제작자간에도 확대 적용할 수 있고, 앞으로 방송사업자의 방송편성과 운용에 있어 외주제작 비율이 보다 증가할 경우 적용될 수밖에 없는 현실적 필요성이 있기 때문이다.“ (전문가 F)

한편, 분쟁조정위원회는 방송통신위원회 산하의 방송분쟁조정위원회에서 하는 것이 보다 적합할 것이라는 의견이 지배적이다. 이는 방송정책과 연계하여 일관성 있는 정책이 가능하고, 현 콘텐츠분쟁조정위원회는 가장 현안인 저작권 관련 분쟁을 다루지 않고 있기 때문이다.

7. 외주정책의 모델 및 지향점에 대한 합의의 필요성

전문가들은 외주정책을 큰 틀에서 어떤 정책적 가치를 추구할 것인가에 대한 고민이 필요한 시점임을 지적한다. 또한 외주정책은 진흥정책과 규제정책이 함께 궤를 같이 해야 함을 강조한다. 그동안 컨트롤 타워의 부재로 관련 기관들에 의해 외주정책이 좌지우지 되는 경우가 발생하였다면, 이제는 이를 치유해야 하는 단계에 있다. 따라서 무엇보다도 외주정책에 대한 방향성에 대한 진지한 논의가 선결되고, 그 틀에서 세부적인 외주정책이 논의되어야 한다.

“규제에는 명령적 규제(소극적 강제)와 구조적 규제(적극적 규제)가 있죠. 명령적 규제는 현재의 외주정책에 해당하는데, 비율 달성 등 양적으로 무언가를 달성하게 하는 규제입니다. 구조적 규제는 실제적인 달성과 효과를 노리는 것으로 달성이 가능한 ‘환경’을 만들어 주는 규제이고, 영국의 외주정책이 이에 해당한다고 할 수 있습니다. 영국의 외주정책은 Ofcom에서 법적인 강제력을 가진 규제를 바탕으로 외주정책이 시행되고 있는데 우리도 이러한 부분을 수용하는 것이 가능할 거라고 봅니다.”(전문가 D)

"드라마 제작산업 측면에서 보면 문화산업이지만 드라마만으로 존재할 수 없고, TV방송으로 송출되어야 존재하는 사업이며, 방송정책과 맞물려야 효과적, 효율적인 정책이 이루어질 것으로 봅니다.“ (전문가 C)

“결국은 ‘지향하는 모델이 무엇인가’의 문제이고 그에 대한 합의가 필요합니다. 그리고 다양성, 공정성, 경쟁력 등 가치를 어디에 둘 것인가를 정하여야 합니다. 개인적으로 시장을 무조건 키우는 게 아닌, 방송의 다양성, 문화적 다양성, 즉 방송사가 만드는 프로그램으로는 다양성이 실현되기 어렵다는 것을 인지하여 다양성이 가능하도록 환경을 만들어주는 것이 중요하다고 생각합니다. 시장 활성화 자체 보다 외적 다양성을 실현하여 소유의 다양성이 퀄리티를 높이고 문화적 다양성을 달성할 수 있도록 해야 한다는 것입니다.” (전문가 D)