「재정구조 개혁 전문가 포럼(문화예술분야)」주요 내용

▪일시 및 장소 : 2013. 07. 25(목) 14:00 ~ 18:00 / 고궁박물관 강당

▪주제 : 문화융성시대의 문화재정은? (문화예술분야)

- 문화예술분야의 정책방향, 재정구조, 추진주체 및 추진방식을 분석하고 효율적인 추진방안에 대해 다양한 의견수렴과 합리적 지원원칙 논의

* 체육분야(8.12), 콘텐츠분야(8,13) 등 예정

▪참여(석)자 : 발제자(2), 토론자(10) / 문화부 직원 및 관계자 50여명

□ 발제 주요내용

[ 문화예술정책방향 및 추진체계 (김세훈 상명대 교수) ]

○ 현재 진행 중인 세출구조조정 노력은 문화예술분야의 재정지출 방향, 내용 및 방식 등을 점검하고 개선할 수 있다는 점에서 향후의 문화예술정책 수립 및 추진에 있어 중요한 계기

○ 지금까지의 문화예술정책 특징을 살펴보면,

- △‘시설 건립’, ‘사업 지원’ 중심의 문화예술정책 △문화예술정책에 대한 낮은 국민 체감도/인지도 △농산어촌 및 소도시 등 대상 지역문화정책 미흡 △문화예술인력 수급의 불균형 등을 들 수 있음.

○ 문화재정 2%와 연계하여 기존 문화예술분야 예산지출 영역 및 지출방식 등과 관련한 사항에 대한 전면적인 재검토가 필요

① 지원의 원칙과 방향 관련

- 예술창작 지원 영역에서는 현재와 같은 소액 다건식 창작 지원을 대폭 조정하여 광역차원으로 예술단체 지원 등을 이관하고, 사회적 수요를 진작시키는 사업을 강화 (필요 시, 예술창작 지원 기능의 통합적인 운영이 가능하도록 관련 조직을 정비하는 방안도 검토)

- 향유지원의 경우, 그동안 중앙정부가 주도적으로 문화향유 분야에 대한 지원을 담당하여 왔으나, 주민들의 문화향유 지원과 관련한 사업은 지자체로 이관하는 것이 필요

- 매개 영역의 경우, 기초 지자체 차원에서 지원하는 것이 타당하나, 지자체 여건이나 문화예술교육을 담당할 인적자원의 분포 상 기초보다는 광역 자치단체에서 관련 역할을 수행토록 하는 것이 적절

- 또한, 그동안 문화예술정책은 시설건립 지원이나 보조사업 지원에 큰 비중이 두어져 왔으나 향후에는 시설건립보다는 운영체계를 강화시켜주는 방향으로 지원내용을 전환

② 지원 방식

- 중앙정부는 보조사업 집행이 아니라 정책 기획과 수립, 조율, 제도 개선 등을 통해 목표를 달성하는 것이 바람직하며, 민간단체에 대한 직접 지원보다는 지방자치단체를 통한 체계적 집행이 필요

- 중앙정부는 그동안 주로 문화기반시설에 대한 사업 지원이나 문화예술단체의 프로그램, 행사 지원 등을 통해 정책을 추진하여 왔음. 향후는 타 부처 및 광역/기초 지방자치단체와의 협력관계를 통하여 정책이 효과적으로 추진하는 것이 바람직

- 문화예술정책 영역의 특성상 민간보조사업 수가 많을 수밖에 없다면, 개별단체에 대한 지원사업은 광역 및 기초 지자체 단위로 이관하고 연합체 기관에 대한 지원형태는 강화하는 방안을 검토

③ 문화서비스 전달체계

- 문화예술분야에 대한 공공지원의 효율적 집행을 위해서는 무엇보다 서비스 전달체계를 구축하는 것이 필요

- 문화서비스 전달체계에서 가장 중요한 것은 중앙정부와 지방자치단체간 유기적 협력이며, 이를 법적, 제도적 근거를 통해 의무화할 필요가 있음.

< 문화서비스 전달체계 구성(안) >

[ 지자체 문화분야 재정현황 및 구조 (이현우 경기개발연구원) ]

○ 지방자치단체의 문화 분야 재정 규모는 2011년 기준 9조 156억원으로 지자체 전체 재원 대비 5.7%로 중앙정부 비중에 비해 높은 편

- 세부적으로 전체 문화 분야에서 각 부문별 차지하는 비중은 체육 37%, 문화예술 29.2%, 관광 19.7%, 문화재 11.9%

○ 최근 4년간 지자체 문화재정의 규모를 살펴보면, ‘08년 8조 599억원에서 ’09년 9조 6,452억원으로 증가, ‘10년 8조 8,880억원으로 감소

< 지방자치단체 문화 분야 재정 규모 >               (단위 : 억원)

구분		2008년 결산		2009년 결산		2010년 결산		2011년 결산
지자체 전체 재정		1,366,250		1,645,450		1,541,774		1,592,705
문화 및 관광 계		80,599	5.9	96,452	5.9	88,808	5.8	90,156	5.7
	문화예술	26,029	32.3	26,956	27.9	26,726	30.1	26,363	29.2
	관광	15,360	19.1	21,076	21.9	17,019	19.2	17,775	19.7
	체육	26,889	33.4	33,359	34.6	31,748	35.7	33,346	37.0
	문화재	10,342	12.8	12,815	13.3	11,003	12.4	10,749	11.9
	문화 및 관광일반	1,978	2.5	2,246	2.3	2,311	2.6	1,923	2.1
행정안전부(2011). 2011년도 지방재정연감.

○ 광역자치단체의 경우 문화분야 예산 총 5조 350억원은 국비 1조 2,041억원(24.1%)와 자체사업비 3조 8,309억원(75.9%)로 구성되며 이 중 광역자치단체 자체사업비 3조 8,309억원의 지출은 자체사업 2조 2,306억원(44.2%), 시군구 보조금 1조 6,003억원(31.7%)

○ 기초자치단체의 경우 문화분야 예산은 총 6조 7,850억원으로 광역자치단체로 부터 지원받는 시도비 1조 6,003억원(23.6%)과 기초자치단체 자체비 5조 1,847억원(76.4%, 시도부담금 825억원 전출포함)으로 구성

< 지방자치단체 문화재정의 지출 구조 >       (단위 : 억원)

구분		2011년 결산	재원교부
			시 도					시 군 자치구
			소계	자체사업		시군구 교부		소계	자체사업		시도 부담금
지자체 총 재정		1,592,705	785,537	346,620	44.1	438,917	55.9	807,167	778,969	96.5	28,198	3.5
문화및관광 계		90,156	38,309	22,306	58.2	16,003	41.8	51,847	51,022	98.4	825	1.6
	문화예술	26,363	11,066	8,470	76.5	2,595	23.5	15,298	14,931	97.6	366	2.4
	관광	17,775	7,605	2,111	27.8	5,494	72.2	10,170	10,032	98.6	137	1.3
	체육	33,346	14,635	10,172	69.5	4,464	30.5	18,710	18,486	98.8	225	1.2
	문화재	10,749	4,637	1,415	30.5	3,222	69.5	6,112	6,082	99.5	30	0.5
	문화및관광일반	1,923	366	138	37.7	228	62.3	1,557	1,490	95.7	66	4.2
행정안전부(2011). 2011년도 지방재정연감.

○ 지방자치단체 문화 분야 예산의 지출구조는 2011년의 경우 총 지방 문화 분야 예산 중 광역자치단체(시도) 42%, 기초자치단체(시군) 58%

- 지방자치단체의 문화 분야 지출은 광역자치단체의 시군구 지원금을 합하면 총 지방 문화 분야 예산 중 기초자치단체가 74.6%를 집행

○ 지자체별로 문화 분야 재정의 규모를 살펴보면, 총 재정에서 문화분야 재정의 비중이 가장 높은 곳은 전남 10.3%, 강원도 7.8%, 경북 7.5%

< 지방자치단체별 문화부분 재정 비중 (2011년 기준) >

자료: 행정안전부(2011). 2011년도 지방재정연감.

□ 토론 주요내용

[ 문화예술정책 방향 및 세출구조 개혁 (양효석 문예위 문화나눔본부장) ]

○ 보다 효과적․효율적 문화예술진흥시책을 펴 나가기 위해서는 국고와 문화예술진흥기금, 그리고 지방비와 지역문예기금간 역할분담이 이루어져야 하며, 이는 문화체육관광부, 한국문화예술위원회, 지방자치단체 및 지역문화재단의 정체성 확립과도 밀접히 연관

○ 문체부와 예술위원회의 역할 분담을 예로 들면, 문화부와 지방자치단체는 국가차원의 예술 인프라 조성 및 제도 개선, 평가 등을 행하고 위원회와 지역문화재단은 예술 현장의 창작활동에 대한 정책 수립 및 집행 기능을 담당하는 것임

< 중앙정부(지자체)와 위원회(문화재단)의 역할 분담 >

구분	예술위원회(지역문화재단)	정부(지자체)
사업 유형	① 일반 문화예술단체 및 예술인 등 민간부문의 예술창작 연구 보급 활동에 대한 직접 지원사업 ② 민간에서 추진할 수 없는 자체 공익성 기획사업 등 장기적․간접적 지원사업	① 산하 문화예술기관 및 단체의 지원사업 ② 국가․지자체 문화행사 주최사업 ③ 대규모 문화시설 투자 등 문화 인프라 구축사업 ④ 문화예술 여건조성을 위한 정책적․시의적 지원사업
지원 대상	① 민간비영리 문화예술기관 ② 민간부문의 일반 문화예술단체 및 예술인	① 국․도립(시립) 문화예술기관 및 책임운영 기관 ② 특수법인 형식의 문화예술기관 및 문화관광부․ 지자체 소속 문화예술기관 ③ 민법상 법인형식의 산하단체 및 정부․지자체 재정지원 하의 문화예술 기관
지원 방식	① 예술가 또는 예술단체로부터 공개지원 신청을 받아 공적심의시스템 운영 ② 지원의 효과성을 높이기 위해 적극적인 발굴지원, 기획지원제 운영	예술창작․향수를 위한 제도적 물적 토대를 마련하거나 이를 운영하기 위한 사업으로 정책적 판단과 적시적 판단이 필요한 사업
성과 평가	① 지원된 예술가 및 단체의 사업성과 ② 비전 및 성과목표의 달성여부 ③ 자체평가 및 문화관광부․지자체 평가결과의 차년도 피드백	① 개별지원사업 보다는 성과지표 개발에 의한 상위의 지원목표 달성여부 ② 거시적 측면에서 평가를 통해 예술위원회․재단의 정책 및 사업방향 제시

○ 중앙위원회는 국가적 예술창작역량 제고, 신진예술가 발굴, 전국규모 문화프로젝트, 지역 간 순회사업 및 국제교류사업을 중점 추진

○ 지역위원회는 당해 지역의 예술단체 활동과 지역축제 등을 지원하며 지역주민의 문화향유권 신장을 위한 다양한 사업을 추진

< 문화예술위원회, 지역문화재단의 역할분담 >

구 분	역 할 분 담 (안)
예술위원회	국가적인 예술창작역량 제고, 문화다양성 증진, 새로운 정책의제 발굴 전국규모의 문화프로젝트, 지역 간 순회사업 및 국제교류사업 등 추진
지역문화재단	당해 지역의 문화예술 단체활동과 지역축제 등을 지원하고 지역주민의 문화향유권 신장을 위한 문화교육 등 다양한 사업 추진 ( 단, 지역에 국한된 사업이라 하더라도 규모가 큰 사업일 경우, 중앙위원회와 지역문화재단이 상호 협의, 협력하여 지원할 수 있음. )

[ 중앙지역 추진체계 및 민간지원사업 (이규석 서울문화재단 예술본부장) ]

○ 문화예술사업 추진체계의 복잡성은 추진주체의 복잡성에서 비롯되는 것이라기보다 전달체계의 복잡성으로부터 발생되는 현상임

○ 문화예술사업 추진체계의 복잡성이 가중될수록 정책지원․수혜 대상의 접근성이 악화될 수 있다는 것과,

○ 추진주체간 역할분담, 전달체계간 경로구분이 복잡하고 불명확해질수록 문화예술 사업 추진을 위한 행정비용 등의 낭비요소가 증대되고, 문화예술사업 추진 효율성이 저하될 수 밖에 없다는 것임

○ 창작지원사업 추진체계에 있어 개선방향은,

- 문화부와 문화예술위원회 등 중앙정부 추진체계는 역할분담에 있어 정책형성, 정책평가 및 관리감독, 지역단위에서 시행하기 어려운 지원사업추진  중심으로 역할분담을 명확히 할 필요가 있음

- 또한, 한국문화예술위원회의 위상과 역할을 재원중심으로 ‘문화예술진흥기금’ 지원사업 영역으로 한정시키기보다 중앙차원의 문화예술활성화 지원기관으로 명확하게 재정립시켜주어야 할 것임

○ 문화향유사업 추진체계에 있어 개선방향은,

- 대규모 사업예산을 ‘중앙정부-광역문화재단’의 단선적 지원체계로 운영하는 기존 방식을 생활권역 지역성을 구현하기 위해 ‘중앙-광역-기초’로 확장하고 정교한 추진체계로 정비하는 것이 필요

[ 사업 지원대상의 적정성 검토 1 (추미경 문화다움 상임이사) ]

○ 문화예술분야 재정세출구조 조정은 건강한 문화예술생태계를 구축하는 과정으로 당장의 지원성과를 기대하기보다는 한국 문화예술현장의 기초단위가 자신의 고유한 예술, 문화 가치를 지속하면서 성장할 수 있는 토대와 과정을 만들어가는 지원정책 기능을 해야 함

○ 현재의 문화예술생태계 취약구조는 여러 가지 차원이 있지만 가장 중요하게 점검해보아야 할 지점이 문화예술활동이 전반적으로 공기관, 행정 중심으로 진행되고 있다는 것임.

- 이러한 방식이 지속될수록 민간의 창의적 주체가 매우 허약하게 존재하여 건강하지 못한 문화예술생태계가 형성되고, 사회적 창의력이 전반적으로 위축되는 결과를 초래함.

○ 또한, 향유정책과 창작정책간 지원 불균형이 커지면서 창조사회의 핵심자원인 창작영역이 점차 위축되고 있다는 점임. 특히 창작영역은 디지털 기반의 콘텐츠산업에 집중되면서 창조산업의 근간이 되는 기초예술 창작 영역이 위축되고 있다는 점을 주목하고 개선할 필요

[ 사업 지원대상의 적정성 검토 2 (이원재 문화연대 사무처장) ]

○ 현 시기 문화·예술을 둘러싸고 형성된 사회 환경, 정책 구조의 변화는 “창조 vs 향유”, “예술가 vs 시민” 등의 이분법이 아닌 사회 전반에 걸친 통섭적이고 횡단적인 접근을 통해 이해돼야 함.

○ 이는 문화·예술에 대한 생태계 차원의 접근을 통해 문화·예술정책을 둘러 싼 구성요소 및 전달 체계를 점검하고 개별 정책의 정체성, 역할, 기능을 설계한 후 각각의 솔루션을 찾아야하는 문제

○ 지난 10여 년간 문화부는 사회변동에 따라 “문화복지-문화교육-공공예술-도시재생-다문화-사회적일자리” 등의 다양한 정책을 도입하였으나,

- 초기 도입의 목표나 취지를 상실한 채 지원 플랫폼(지원예산)을 단순히 이동시키는 결과를 낳았고, 오히려 문화·예술 현장을 혼란시키는 악순환을 반복하였음.

○ 문화·예술생태계를 둘러 싼 “창작(생산)+향유(소비)+사회적역할” 전반에 걸쳐 구성요소와 지원정책 수립이 필요함.

- 문화적 가치와 원리에 기반한 국정 운용의 관점에서 분절화된 사업별 추진 체계에서 벗어나 정책 목표, 범주, 방향 등을 수립한 후 지원사업(지원대상과 방법을 포함하여)을 혁신해야 함.

[ 문화예술분야 예산배분 문제점과 개선방향 (구윤철 기재부 성과심의관) ]

○ 바람직한 문화예술분야 예산 배분 방향으로는

- 국가 전체적인 측면에서 문화예술 분야에 대한 큰 그림의 전략과 정책방향이 필요(토론회 등을 통하여 큰 틀의 합의 도출 필요)

- 재원배분에 있어서는 선택과 집중이 필요. 국가 전략적인 분야는 집중 투자, 연례적인 소액 다건식의 보조사업은 과감히 정비

* 소액다건의 사업관리 미흡 문제 등 부정적인 면도 존재하나  무조건적인 통합 구조조정은 지양할 필요(소액다건 타당성)

- 단계별, 장르별 차등화 등 정밀한 정책적인 접근이 필요. 통합 구조조정을 위한 선택과 집중이 필요한 분야와 소액 다건식 지원이 이루어져야 할 분야를 나누어 별도 접근 필요

[ 사업의 재정 지원방식 (박양우 중앙대학교 교수) ]

○ 박근혜정부의 4대 국정기조인 ‘경제부흥’, ‘국민행복’, ‘문화융성’, ‘평화로운 통일기반 구축‘은 모두 문화와 밀접한 관련이 있음.

○ 문화정책의 목표는 문화창작력의 제고(enhancing) → 문화향유권의 확대(spreading) → 문화경제의 신장(economy)의 과정을 거쳐 지금은 economy와 함께 문화복지가 중요해지면서 다시 spreading도 중요

○ 창작지원의 경우 사회적 수요진작 지원이 필요한 일이나, 우리나라의 경우 아직 창작자의 창작 여건이 열악한 현실을 감안, 공급자에 대한 지원 필요

○ 문화예술에 대한 지원은 문화예술위원회를 통해 지원하는 것으로 일원화. 문화예술위원회는 창작, 향유, 매개를 다 포괄하여 관장. 문화부는 문화예술위원회에 보조(가이드라인 제시 및 사후 평가, 환류)

○ 지역에 따라서는 시설건립 또는 행사 지원이 필요한 경우가 있음(아직 우리는 인프라 측면에서 문화 선진국이 아님)

○ 문화부 지원사업은 성질상 소액다건일 수밖에 없음. 유사/중복사업은 문화부 내부에서 여과/점검 시스템을 작동하면 문제없음

[ 사업의 재정 지원기준 1 (김성규 공인회계사) ]

○ 문화예술 사업에 대한 재원지원을 함에 있어 합리적이고 객관적인 기준을 정하는 것에 대한 이슈가 제기되고 있지만 기준을 정하는 것 자체가 문제가 있다고 판단됨.

○ 문화예술 사업은 단체별, 사업별, 지역별, 시기별로 지원기준이 다를 수밖에 없으며, 결국 담당자가 임의로 결정하는 것에 대한 폐단을 방지하기 위한 검증시스템을 갖추는 것이 바람직

[ 사업의 재정 지원기준 2 (라도삼 서울연구원) ]

○ 문화부 사업을 보면, ‘관성의 법칙’이 지배한다는 생각이 듬. 새로운 것을 하기보단, 기존에 해왔던 것을 해왔던 방식대로 그대로 하는 것이 많다는 것임.

○ 문화부 사업에서 가장 많은 부분을 차지하는 것은 보조금 사업임. 이것이 단지 누군가를 도와주는 것이 아닌, 국민의 세금이라는 점을 분명하고 명확하게 각인시키는 게 필요함.

- 지원은 하되 간섭하지 않는 원칙이 불문율로 지켜져, 그 결과 지원을 하고도 성과가 없거나 결산되지 않는 사업이 많았음.