대미 통상외교의 ‘막전막후’

외교적 표현과 ‘여건 조성’을 ‘선결조건 양보’로 곡해

한미 FTA 오해를 털고 실리를 챙기자 ②

“한미 FTA는 우리 국민의 자존심이 많이 걸려 있다. 한미 FTA에 어떤 압력이나 이런 것도 없었다. 우리가 주도적으로 여건을 조성하여 우리가 제안하여 성사된 것이다.”

- 노무현 대통령 2006년 2월16일 대외경제위원회 회의에서

"우리는 하고 싶은데 미국이 우리에게 관심을 가지고 있지 않는 것이 제일 처음 FTA를 시작할 때의 문제였습니다. 그래서 미국문제를 전면에 내세우지 못하고 여러 나라 중의 하나로 미국을 넣고 동시다발적으로 FTA를 한다는 전략을 세워 준비를 했습니다.

그러던 가운데 전략적으로 잘 돼서 미국이 하자고 손을 내밀었고 그래서 간 것입니다. 분명한 것은 미국이 먼저 하자고 해서 우리가 응한 것이 아닙니다. 미국이 한국에게 손을 내밀도록 하기 위해 여러 가지 노력한 결과로 FTA가 시작된 것입니다."

-노무현 대통령 2006. 2. 26. 취임 3주년 출입기자단 북악산 산행 및 오찬에서

한국과의 자유무역협정(FTA)에 대한 미국 행정부와 의회, 업계 등의 첫 반응은 ‘불신’ 그 자체였다. 그도 그럴 것이 한국은 미국에 수출은 많이 하면서 자국 시장은 좀처럼 열지 않는 ‘얄미운’ 나라였다.

국내 언론사 자동차 담당 기자나 자동차 업계 종사자라면 누구나 말하듯 해외 자동차 업계 사람들은 얼마전까지만 해도 한국의 수입차 시장을 '노(No) 마켓'(시장이 아예 없다)이라고까지 했다. 특히 GM이나 포드 등 미국차는 유럽(BMW)이나 일본(렉서스) 보다 더 인기가 없어 한해 몇 천 대 밖에 팔지 못한 채 체면을 구기고 있었다.

미국에게 한국은 ‘얄미운’ 통상국

한국은 국민의 정부(1998년)와 참여정부 첫 해(2003년) 미국과 양자투자협정(BIT) 논의를 시작하며 ‘개방의 기회’를 얻었었다. 하지만 두 번 모두 우리가 먼저 하자고 해 놓고는 스크린쿼터(국내영화 의무상영 일수) 등 통상현안에 대한 국내 반대에 부딪혀 아무런 결과 없이 무산됐다. 이 때문에 미국 행정부와 의회에서는 한국의 개방 의지에 대한 불신이 깊어졌다. 신토불이로 무장한 한국 농업 분야는 또 얼마나 '뜨거운 감자'인지 미국 통상관련 관료는 물론 의회 조차도 잘 알고 있었다.

양자협상(BIT) 무산경험도 있고 한국에서 농업분야가 얼마나 예민한 문제인지 잘 알고 있는 미국에게 우리가 FTA 논의를 꺼냈을 때 미무역대표부(USTR)는 물론 의회에서까지 '괜히 FTA협상을 시작해 놓고 BIT 꼴 나면 어쩔 거냐'는 반응이 지배적이었다.

지식기반 서비스의 육성을 통해 제조업과 서비스업 간에 선(善)순환 구조를 구축한 후 이를 바탕으로 일자리 창출과 새로운 성장 패러다임을 구축한다는 한미FTA의 원대한 목표조차 한국의 개방의지에 대한 미국 조야의 의심과 불신 앞에서는 돛조차 올릴 수 없는 형편이었다.

한국의 개방의지에 대한 미 의회의 불신 깊어

하지만 우리 정부가 2003년부터 미국, 일본, 중국, 아세안 등과의 FTA에 관해 활발한 논의와 연구를 하고 개방에 대해 적극적인 모습과 신호를 보이자,(이를 외교가에서는 '콜(call)이라고 표현했다) 미국 내에서도 미묘한 변화가 일어나기 시작했다.

한국이 다자간 도하개발어젠다(DDA)에서도 적극적인 역할을 했고 참여정부의 통상정책이 개방적으로 움직이고 있다는 시그널이 곳곳에서 포착되면서 한국과의 FTA에 대한 득실을 재는 저울질이 미 행정부내에서 시작됐다.

사실 미국도 NAFTA 및 호주와의 FTA 이후 그동안 중동 등 세계전략 차원에서 FTA를 체결한 나라들은 있지만 전적으로 경제적 이해관계(interest)에서 출발한 제대로 된 FTA를 성사시킨 적이 없어 다소 ‘갈증’이 남아있던 터였다.

솔직히 미국입장에서도 어느정도 성숙한 한국 시장은 나름대로 '먹을 떡'이 있고, 급격히 경제적 파워를 확장하고 있는 중국을 견제할 필요성이 있는 등 서로 윈윈 할 수 있는 마당에 FTA를 못 할 이유가 없는 파트너다. 이렇게 해서 2005년 상반기에만 한국 정부와 미 행정부는 3차례의 실무 논의를 가졌다.

하지만 걸림돌이 남아있었다. 바로 미국 의회였다. 지난 수십년간 그래왔듯이 한국과 미국의 통상현안은 늘 미 의회의 의구심을 풀어야 하는 숙제와 마주쳤다. 행정부내에서는 ‘한국과 (FTA에 대해) 협의해 볼 수 있겠다’는 공감대가 형성됐지만 미국 정책결정 매커니즘에 따라 의회에 대한 ‘셀링(Selling:설득) 작업을 해야 하는 일이 남아있었다.

개방의지에 대한 ‘선의의’ 통상외교적 수사의 필요성 대두

아니나다를까 2005년부터 미국과의 논의에 나서면서 미 행정부는 의회와의 접촉 필요성을 귀뜸했다. 외교적 수사학(레토릭)이 필요한 타이밍이 다가 온 것이다. 우리가 진짜 상당한 수준의 개방의 의지가 있는지, 자신이 있는지, 준비가 돼 있는지를 의회에 설명하고 보여주고 말해줘야 할 때가 된 것이다.

언제나 그렇듯 외교적 수사는 구체적인 표현 보다는 상대방에 '선의(Good Faith)'의 인상을 주는 것이 중요하다. 우리는 주요 교역국인 미국과의 사이에 크고 작은 통상현안들이 늘 있어왔기 때문에 ‘오랜 통상현안에 대해 조금 진전을 시키거나 해결의 의지의 적당히 표현을 해야 하는 것 아니냐'는 '시그널’로 이해하고 받아들였다.

김현종 통상교섭본부장이 2005년 7월과 9월 두 차례 미 의회와 업계를 방문했다. 김 본부장은 개방의지를 보여주기 위해 당시 양국 통상교섭 현안이었던 4가지(스크린쿼터·쇠고기· 의약품·자동차배기가스) 사안에 대한 외교적 뉘앙스가 담긴 발언을 했다. 당시 전략적으로 미 의회를 설득할 수 있는 가장 효과적인 수사학은 당연히 미국과의 양자협상(BIT) 중단의 주요 요인으로 작용했던 스크린쿼터 문제였다.

스크린쿼터 축소가 우호적 분위기 조성

그리고 이후 이들 4가지 통상 현안은 수사학과는 별도로 우리의 기본원칙을 유지하면서 각 현안별로 기존의 논의경과에 따라 협의가 이뤄졌고 또 이뤄져 오고 있다. 스크린쿼터 축소는 우리 영화산업의 경쟁력 등 제반 여건을 고려할 때 우리 영화자립의 시장 여건이 성숙됐다는 판단아래 ‘결단’이 이뤄진 측면이 강하다.

결과적으로, 미국은 그동안 끊임없이 스크린 쿼터 철폐를 요구하였으나 그간의 교섭을 통해 73일 축소선으로 미국측 요구를 봉쇄했고, 이번 FTA협상에서 미측은 추가로 스크린 쿼터 축소를 요구하지 않고 있다. 스크린 쿼터의 축소로 우호적 분위기가 조성됐고 한미 FTA 협상 출범을 촉진한 셈이다.

개방의지를 보여주기 위한 이같은 여건조성과 통상현안의 진전 의지는 2005년 9월12일 제5차 대외경제위원회 보고서 문서화 작업과정에서 미 측이 지대한 관심을 가지고 있는 사안에 대해 쉽게 설명하려는 의도에서 ‘4대 선결조건의 진전' 이라는 간략한 표현으로 축약됐다.

문서화 작업서 4대 선결조건의 진전으로 축약돼

이후 이 문서가 외부에 소개되면서 '대외비'라는 센세이셔널한 타이틀이 묘한 의혹을 증폭시키고 결과적으로 외교부 통상교섭본부가 해명했듯 "편의상 축약적으로 사용되는 용어로 신중치 못했던 표현”임에 분명하다. 해당 문서의 내용도 최근 2~3년간 우리나라와 미국간 통상에서 이슈가 됐던 사안들로 FTA 논의를 진행하기 앞서 '사전에 입장을 정리한 것' 뿐이다. 즉 소위 말하는 협상 선결조건의 양보를 의미하지는 않는다.

만약 한미 FTA 조건으로 '선결조건'이 있었다면 자동차 배출가스 기준은 기간 유예가 아니라 아예 완화를 해야하고 쇠고기는 3월부터 즉각 수입을 재개했어야 한다. 또 약가조정 정책은 입안조차 못했을 터이다.

4가지 대미 통상현안에 대해 "정해진 타임 스케줄과 원칙적 룰에 따라 갔을 뿐이지, FTA 때문에 시기적으로 앞당기거나 무리한 부분은 없었다"는 게 통상외교 실무자들의 솔직한 전언이다. 수출로 먹고사는 나라에서 상대국과의 통상현안을 해결하려는 의지를 보이고 진전을 위해 노력하는 것은 어쩌면 당연한 일인지도 모른다. 그 통상현안이 어떤 시점엔 5~6가지 일수도 있고 통상외교가 잘된 어떤 시점엔 1~2가지 일수도 있다.

‘협상의무(mandate)=4대 조건 양보안’은 억측

PD수첩의 주장대로 ‘협상의무(mandate)=4대 조건 양보안’으로 연결시키는 것은 한미 통상현안에 대한 앞뒤 맥락을 무시한 단정이다. 또 협상이 결렬된 것이 선결조건 약속을 어겼기 때문이라는 것은 더더욱 곡해다.

PD수첩은 "협상 파행은 통상본부가 애초 제시했던 선결조건을 지키지 않은 것에 대한 미국측의 반발일 '가능성이 커 보인다'"는 애매한 '추측성' 표현을 사용하며 막연한 의혹을 부풀리고 있다. 무엇인가 '검은 내막'이 있을 것이라는 의혹을 무책임하게 심어줄 것이 아니라 통상교섭의 선의와 이후 이뤄진 통상현안의 해결과정을 면밀히 따져 국민들에게 정확한 정보를 전달해야 한다.

정부가 개방 의지를 보여주고 여건을 조성하기 위해 4가지 통상 현안에 대해 전향적인 노력을 하겠다는 국제 통상외교의 수사학이 오늘에 와서 마치 4가지 선결 조건들을 양보한 것처럼 곡해되고 있는 것은 한미 통상현안에 대한 이해부족에서 생긴 소모적 논쟁이다. 이제는 ‘현재 진행형’으로 진행되고 있는 쇠고기-배기가스-약가문제 등 통상 현안에 대해 우리의 실익이 무엇인지를 따지는 자세가 절실하다.